IV SA/Wa 95/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].11.2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].09.2014 r., nr [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] (zwanemu dalej Wójtem) karę pieniężną w wysokości 21.000 zł za wydanie decyzji Nr I-09/2011 z dnia [...].11.2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działkach o numerach ew. [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zażaleniu Wójt podał, że okres od dnia 22 września 2011 r. do dnia 11 listopada 2011 r. nie powinien być wliczony do terminu załatwienia niniejszej sprawy. Wyjaśnił, iż postanowienie Starosty [...] uzgadniające projekt przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej stało się ostateczne dopiero w dniu 11 listopada 2011 r. W jego ocenie, okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowień uzgadniających stanowi opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od organu, co zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu. Minister Infrastruktury i Rozwoju w uzasadnieniu swego postanowienia podał, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c cyt. ustawy można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie ww. aktu prawnego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, ze zm.), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia wskazanej regulacji wynika, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I. instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego". W przypadku zatem niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 124 dni. Z uwagi na fakt, iż koniec ustawowego 65-dniowego terminu przypadł na dzień 17 września 2011 r., tj. na sobotę, organ I. instancji za ostatni dzień terminu na wydanie przedmiotowej decyzji przyjął najbliższy dzień powszedni, czyli poniedziałek 19 września 2011 r. Wojewoda, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 124 dni, ustawowych 65 dni, 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 22 września 2011 r. do dnia 6 października 2011 r.) oraz dodatkowych 2 dni wynikających z art. 57 § 4 K.p.a. - stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 42-dniową zwłoką. Dzień 15 listopada 2011 r., data wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej, jest zatem ostatnim dniem, który podlegał uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, odliczeniu od biegu postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu. Tak więc wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlegał okres 15 dni, liczonych od dnia 22 września 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pism z dnia 20 września 2011 r., zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia 6 października 2011 r., tj. do dnia, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynęło postanowienie Starosty [...] z dnia 3 października 2011 r. Minister nadmienił, że w przypadku, gdy ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy, wówczas przy wymierzaniu przedmiotowej kary uwzględnieniu nie podlega ten dzień wolny od pracy. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 K.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Przepisy K.p.a. nie określają definicji dni ustawowo wolnych od pracy. Podstawą określania dnia wolnego od pracy jest ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Zgodnie zaś z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, podjętą po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, sobota uznana została za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Ostatnim dniem terminu był zatem najbliższy dzień powszedni. Zatem wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegały dodatkowo 2 dni, wynikające z art. 57 § 4 K.p.a. Minister potwierdził zatem, że także w jego ocenie w analizowanym postępowaniu nie miały miejsca inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od okresu trwania postępowania. Wobec tego, 42 dni zwłoki w wydaniu decyzji, skutkowało wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 21.000 zł. Minister nadmienił też, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania, zatem dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje zakończenie zawieszenia biegu owego terminu 65 dniowego, chyba że zaszły okoliczności, o których mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 51 ust. 2c cyt. ustawy zwrotem "nie wlicza się" wskazuje, że wyliczenie okresów podlegających odliczeniu od terminu 65 dni ma charakter katalogu zamkniętego. Minister podał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. We wniesionej skardze Wójt stwierdził, że nie mógł wydać decyzji w sprawie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopóki postanowienia uzgadniające nie stały się ostateczne. Powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98) i wyrok NSA z dnia 23 września 2011 r. (II OSK 1356/10), z których jego zdaniem wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 K.p.a. Zatem organ nie jest uprawniony do wydania decyzji co najmniej do momentu, w którym postanowienie organu uzgadniającego nie stanie się ostateczne. Zdaniem Strony skarżącej, w takim kierunku powinna pójść interpretacja kwestii wykonalności postanowienia wyrażającego opinię organu współdziałającego. Z formalnego, procesowego punktu widzenia, wniesienie zażalenia także na takie postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania, zgodnie z art. 143 K.p.a. "Wykonanie" takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających (w odniesieniu do postanowień procesowych są to procesowe uprawnienia lub obowiązki), ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem (w razie wiążącego stanowiska organu współdziałającego) albo na wykorzystaniu tego aktu jako elementu materiału dowodowego w sprawie głównej (w razie niewiążącego stanowiska organu współdziałającego). Organ prowadzący postępowanie główne w sprawie administracyjnej, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 § 5 k.p.a., jest zdeterminowany tym wszystkim, co go wiąże przy wydawaniu decyzji administracyjnej. "Wykonanie" tego postanowienia nie zależy więc tylko od rygorów procesowych związanych z suspensywnością lub niesuspensywnością zażalenia, ale wynika z innych unormowań kodeksu. Organ prowadzący postępowanie główne, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 § 5 K.p.a., nie może działać dowolnie lub pochopnie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 K.p.a., obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Związek między tą zasadą a omawianym problemem jest oczywisty. Zasada legalności (art. 6 K.p.a.) nie pozwala organowi prowadzącemu postępowania główne oprzeć się na niestabilnej opinii (stanowisku) organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wraz z normą wprowadzającą zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w stosunku do postanowień organów współdziałających (art. 106 § 5 K.p.a.), przesądza najpierw o tym, że w otwartym 7-dniowym terminie na wniesienie zażalenia występuje potencjalna możliwość zmiany wyrażonego już stanowiska (opinii), a więc jego przedwczesność. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosowanie do art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej zwaną u.p.z.p.) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu gminnym, powiatowym, wojewódzkim i krajowym wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Jednocześnie, w przypadku niewydania przez właściwy organ takiej decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Do terminu, o którym mowa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działkach o numerach ew. [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało wszczęte w dniu 14 lipca 2011 r., kiedy to do Urzędu Gminy [...] wpłynął ten wniosek. Ów 65-dniowy termin rozpoczął bieg dnia następnego, a mianowicie 15 lipca 2011 r. Wynika to z art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Wobec tego termin na załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu liczony winien być od dnia 15 lipca 2011 r. Decyzja lokalizacyjna wydana została zaś w dniu 15 listopada 2011 r., co jest w sprawie bezsporne. Trafnie przyjęły Organy obu instancji, że, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 124 dni, 65 dni ustawowych oraz 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (liczonych od dnia 22 września 2011 r. do dnia 6 października 2011 r. - dnia, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynęło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r.), a także dodatkowych 2 dni, wynikających z art. 57 § 4 K.p.a.- decyzja lokalizacyjna wydana została z 42-dniową zwłoką. Ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł przy tym na dzień 17 września 2011 r., tj. na sobotę. Wobec tego ostatnim dniem terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek 19 września 2011 r. Decyzja wydana została natomiast dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., a więc ze zwłoką liczącą 21 dni. Nadmienić też należy, że wysokość wymierzonej kary pieniężnej ustalona została w prawidłowej wysokości. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że do terminów podlegających odliczeniu należy zaliczyć terminy uostateczniania się postanowień uzgadniających. W art. 51 ust. 2c u.p.z.p. ustawodawca wprost określił, że odliczeniu podlegają tylko określone terminy, przewidziane w przepisach prawa. Z powołanego przepisu wynika, że takimi terminami są wyłącznie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "nie wlicza się" wskazuje natomiast, że wyliczenie to ma charakter katalogu zamkniętego. Zauważyć należy, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu, zaś stosownie do art. 143 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje ich wykonania. W konsekwencji uznać należy, że brak jest przesłanek, które przemawiałyby za uznaniem, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Wobec tego okres od dnia 22 września 2011 r. do dnia 11 listopada 2011 r. nie powinien być wliczony do terminu załatwienia przez Wójta niniejszej sprawy. Za przyjęciem takiej koncepcji przemawia i ta okoliczność, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nawet niezasięgnięcie informacji przed wydaniem decyzji co do wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 K.p.a.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (por. wyrok. NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 188/06, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 564/09). Nie można również pominąć tego, że ustawodawca celowo ograniczył krąg podmiotów, którym przyznaje się prawo do zaskarżenia postanowień uzgodnieniowych. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wskazana regulacja pozwala przyjąć, że ustawodawca chciał w ten sposób przyśpieszyć proces decyzyjny organów prowadzących postępowanie główne. Nie sposób zatem przyjąć, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien oczekiwać na uostatecznienie się pozytywnego dla inwestora postanowienia o uzgodnieniu projektu takiej decyzji. Nie bez znaczenia jest również zasada ekonomii procesowej. Organy administracji państwowej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Sprzeczne zaś z tą zasadą byłoby oczekiwanie na ostateczne postanowienie organu współdziałającego. Powołana przez Skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPS 8/98 została podjęta na podstawie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stosownie do art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę. Wobec tego Sąd obecnie orzekający nie jest powołaną uchwałą związany. Mając na uwadze przytoczone ustalenia, Sąd potwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustaliły ilość dni zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Nadto wysokość wymierzonej kary pieniężnej została prawidłowo rachunkowo obliczona i odpowiada prawu. Sąd nie stwierdził też w prowadzonym przez Organy obu instancji postępowaniu takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.