IV SA/Wa 951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2010 r. sprawy ze skarg F. Z. i P. Z. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - oddala skargi - IV SA/Wa 951/10 UZASADNIENIE ` Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Minister Gospodarki po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez P. Z. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu wskazał, że działając z wniosku H. Z., J. Z., D. Z., S. Z., F. Z., J. Z. skonkretyzowanym w piśmie z dnia [...] lipca 2006r. F. Z., I. Z., P. Z., J. Z., W. Z. i H. Z. wydał w dniu [...] sierpnia 2009r. decyzję, którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad cegielnią [...] Z. w kolonii K., woj. [...]. Jako powód odmowy wszczęcia postępowania Minister Gospodarki podał brak legitymacji prawnej wnioskodawców. Strona postępowania P. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwrócił się o stwierdzenie, że wymienione wyżej zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu zostało wydane z naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę organ podniósł, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Gospodarki decyzji było badanie uprawnień wnioskodawców do żądania stwierdzenia legalności tegoż zarządzenia. Organ ustalił, że F. Z., I. Z., P. Z., J. Z., W. Z. i H. Z. kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2006r. skierowanym do Ministra Budownictwa ponowili wniosek o ocenę legalności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Wniosek ów został przekazany do rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki według właściwości. Minister Gospodarki pismami z dnia [...] października 2006r. i [...] listopada 2006r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków wniosku poprzez nadesłanie stosownych dokumentów potwierdzających tytuł własności do omawianej cegielni i pouczył, że w wypadku braku tych dokumentów wniosek może zostać rozpatrzony jedynie poprzez odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego. W międzyczasie Archiwum Państwowe w B. w odpowiedzi na pismo Ministra nadesłało plik dokumentów archiwalnych: 1. zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad Cegielnią [...] Z., 2. Protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1950r. z przejęcia w/w cegielni w przymusowy zarząd państwowy, 3. orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1959r. stwierdzające przejście Cegielni [...] Z. na własność Państwa 4. fragment repertorium notariusza w B. S. J. na 1928r. cz.I 5. fragment repertorium notariusza w B. S. J. na 1928r. Repertorium nr [...] W dokumentach wymienionych pod poz. 4 i 5 przedmiotowa Cegielnia widnieje zapisana jako "Cegielnia [...] Z., Sp. f", co w ocenie organu wskazuje, że cegielnia mogła stanowić własność spółki firmowej (jawnej). Fakt ten potwierdza akt notarialny z [...] marca 1938r. rep. [...], z którego wynika, że W. Z. był udziałowcem w ¼ części kolonii K. oraz przypadającą mu część darował na rzecz J., K., K. i Z. Z. Oznacza to, że nie wnioskodawcy, lecz wspólnicy spółki posiadają przymiot strony. W razie ich śmierci - ich spadkobiercy, jeżeli spółka ta uległa likwidacji. P. Z. dopiero w maju 2007r. nadesłał plik dokumentów, m.in. nie uwierzytelnione kserokopie: 1. aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1923r., Rep. [...], który nie dotyczy mienia przedmiotowej cegielni, 2. rękopisu umowy z dnia [...] października 1942r., sporządzonej w obecności świadków, z której wprawdzie wynika, że J. Z. darowuje swojemu synowi D. Z. czwartą część cegielni, ale nie mógł tym udziałem rozporządzać. Dokumenty te nie mogą stanowić dowodu w sprawie udokumentowania legitymacji wnioskodawców, tym bardziej, że Cegielnia stanowiła własność spółki firmowej (jawnej). Dalej organ przywołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2003r. (Sygn. akt IV S.A 445/02), że obowiązek wykazania przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie. Minister Gospodarki wzywał wnioskodawców o nadesłanie wszelkich dokumentów mogących świadczyć o prawie własności do przedmiotowego przedsiębiorstwa. Nadesłane dokumenty jednak nie wyjaśniły tej kwestii. Z tego względu brak było podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Pismem z dnia 24 maja 2010 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Gospodarki P. Z. poinformował załączając dokument, że w Sądzie Rejonowym w B. został otwarty i ogłoszony testament J. Z. z [...] października 1942r., z którego wynika, że D. Z. jest spadkobiercą, w tym także przedmiotowej Cegielni. Skargi na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego F. Z. i P. Z. F. Z. wniósł o stwierdzenie "niezgodności z prawem" decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010r. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustalenia istnienia uprawnień wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że organ posiadał dokumenty, z których można było wywieść następstwo prawne; 2. art. 9 kpa poprzez zaniechanie należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W szczególności organ zaniechał wyjaśnienia czym jest owa legitymacja prawna; 3. art. 8 kpa poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Co nastąpiło poprzez odmowę rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności kiedy wiadomo, że działania organów przy przejmowaniu przedsiębiorstw były nieprawidłowe. W ocenie skarżącego ze zgromadzonych dokumentów można wywieść kto był pierwotnym właścicielem Cegielni oraz kto nabył po nim przedsiębiorstwo. Dodał, że wystąpił do Sądu powszechnego z wnioskiem o wyjaśnienie czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. P. Z. w swojej skardze stwierdził, że brak podstaw do żądania dalszych dowodów przez Ministra. Nadto w żadnych dokumentach nie ma mowy o "spółce f." lecz o Cegielni [...] Z. Skarżący podjął działania celem uzyskania dokumentów, jednak nie przyniosły one efektu. Minister nie ustosunkował się do argumentów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2009r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę . Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym było przeprowadzenie kontroli ważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad cegielnią [...] Z. w kolonii K., woj. [...] w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Warunkiem dokonania takiej weryfikacji jest złożenie stosownego wniosku przez podmiot posiadający przymiot strony, co podlega kontroli w pierwszej kolejności. W tym miejscu wymaga wskazania, że wszczęcie postępowania nieważnościowego w świetle art. 157 § 3 k.p.a., w oparciu o który zapadło kontrolowane rozstrzygnięcie, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Wstępne postępowanie, które winno poprzedzić odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na jego niedopuszczalność, może zatem dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia domaga się wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa odmowy). Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji administracyjnej rzeczywiście miały miejsce. I właśnie na tym etapie postępowania organ wydał rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, odmawiając H. Z., J. Z., D. Z., S. Z., F. Z., J. Z., I. Z., P. Z., W. Z. i H. Z. uprawnienia podmiotowego do żądania wszczęcia postępowania. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. W pierwszej kolejności nie można czynić organowi zarzutu, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy naruszył normy art. 7 kpa. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ podjął wystarczające działania mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie, który nie wiąże się bezpośrednio z dokumentami i wiedzą, która może być dostępna jedynie obywatelowi starającemu się o uzyskanie określonej decyzji. Chodzi w tym wypadku o sprawy dziedziczenia, na które składa się wiedza co do kręgu spadkobierców i sporządzonych przez spadkodawcę testamentów. Organ nie może posiadać informacji co do ewentualnych spadkobierców, wiąże się to bowiem z wiedzą o stosunkach osobistych danej osoby i dokonanych przez nią czynnościach prawnych. Taką zaś wiedzę posiadają sami zainteresowani i organ wielokrotnie wzywał wnioskodawców do złożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach Cegielni. Trafnie natomiast organ (pierwsza decyzja z dnia [...] sierpnia 2009r.) ocenił spisane w obecności świadków oświadczenie woli złożone w dniu [...] października 1942r. przez J. Z. Ponieważ przedmiotowa Cegielnia stanowiła przedsiębiorstwo prowadzone na nieruchomościach, zbycie czy to udziału w spółce, czy też współwłasności w tej nieruchomości z tytułu prowadzenia przedsiębiorstwa na niej przez kilku braci Z. wymagało formy aktu notarialnego. Tymczasem przedłożony dokument nie spełnia nawet wymogu formy pisemnej. Stanowi spisane oświadczenie woli J. Z. złożone przez J. Z. przy jednoczesnej obecności trzech świadków. Forma taka jest przewidziana dla szczególnego testamentu (tj. ustnego), nie zaś dla umowy darowizny. Tym samym zasadne było żądanie przez organ innych dokumentów, a w szczególności postanowień spadkowych, z których wynikałby porządek dziedziczenia. Pozostałe dokumenty, które nie wiążą się z wiedzą o osobistej i rodzinnej sytuacji obywatela, organ zgromadził w sprawie, acz nie sposób stwierdzić, że materiał na pewno został wyczerpany. Specyfika spraw nacjonalizacyjnych jest znana, kiedy to organy wielokroć pracują na przedwojennych dokumentach. Wiadomym jest także, że wskutek działań wojennych zachował się niewielki ich procent. Minister dysponuje jednak zapisami z repertorium notariusza, z których na rok 1928 wynika, że Cegielnia [...] Z. była prowadzona w formie spółki firmowej. Obecnie w systemie prawa taka spółka nie funkcjonuje, jednak jak wskazuje orzecznictwo międzywojenne, spółka firmowa funkcjonowała na ziemiach wschodnich jak spółka jawna. Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 1935r. (I C 2609/34, Lex 49649): "W myśl przepisów, obowiązujących na obszarze województw wschodnich, odpowiedzialność spólników spółki jawnej powstaje z chwilą, gdy poszukiwanie z majątku spółki okaże się bezowocne, przeto rozciągnięcie upadłości spółki firmowej na jej spólników nie jest dopuszczalne przed ustaleniem w drodze likwidacji, iż mienie spółki jest niewystarczające na pokrycie jej zobowiązań." oraz analogiczne orzeczenie SN z dnia 12 lipca 1934 r. I C 790/34 Lex 49629). Wobec powyższego należałoby poszukiwać umowy tej spółki, co jest praktycznie niemożliwe do wykonania. Jeżeli natomiast przyjąć kodeksową zasadę wynikającą z pierwszego Kodeksu handlowego z 27 października 1933r. (Dz. U. Nr 82,poz. 600), powtórzoną następnie w Kodeksie handlowym z 1934r., że śmierć wspólnika powoduje rozwiązanie spółki, wówczas należałoby zbadać, kiedy wystąpiła najwcześniej śmierć jednego ze wspólników. Niezależnie jednak czy zostało przejęte pod zarząd państwowy przedsiębiorstwo prowadzone przez spółkę jawną, czy też przez kilka osób nie powiązanych taka formą prowadzenia działalności zarobkowej, osoby ubiegające się obecnie o przymiot strony w niniejszym postępowaniu muszą wykazać następstwo prawne po wspólnikach/współwłaścicielach. Następstwo takie najprościej wykazać poprzez złożenie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, choć oczywiście nie jest to wyłączna droga. Nie jest wystarczające w tej mierze złożenie testamentu. P. Z. był jedynym aktywnym podmiotem w postępowaniu, w aktach znajdują się pisma do niego kierowane od wielu urzędów, z których wynika, że wykonał szereg działań zmierzających do przedstawienia organowi żądanych dokumentów. Najbardziej jednak istotnym dokumentem byłoby złożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po J. Z., dziadku P. Wnioskodawca złożył testament J. Z. z dnia [...] października 1942r. Po pierwsze, przedstawienie tego dowodu po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Ministra nie mogło odnieść żadnego skutku dla skargi, bowiem Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji na datę jej wydania, nie zaś orzekania przez Sąd. Po drugie testament nie jest wystarczającym dokumentem na wykazanie spadkobrania. Jak zasadnie zauważył Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. co prawda postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, jednakże względem osób trzecich spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku (art.1027 kc). W postępowaniu spadkowym sąd powszechny ocenia ważność testamentu i dopiero jego orzeczenie stanowi dowód, że ten kto jest w nim wymieniony pozostaje spadkobiercą danej osoby. Taki właśnie walor ma postanowienie spadkowe, stwierdzające, że m.in. P. Z. jest spadkobiercą D. Z. Pozostał do wykazania stosunek prawny między J., a D. i temu służy przeprowadzenie sprawy spadkowej w sądzie powszechnym, chyba że takie postępowanie w przeszłości kiedyś miało miejsce. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest ponowne składanie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po D. Z. Odnośnie skargi F. Z., również na tym etapie zainteresowany zwrócił się do Sądu Rejonowego o ustalenie spadkobierców po J. Z. (należy domniemywać po datach, że jest to inna osoba ). Dopóty jednak nie zostaną przedłożone prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nie ma możliwości zindywidualizowania kolejnych ewentualnych uprawnionych jako spadkobierców po wspólnikach spółki jawnej/współwłaścicielach Cegielni. F. nie przejawiał żadnej aktywności w postępowaniu administracyjnym i trudno było ustalić nawet, od którego z braci Z. wywodzi swoje uprawnienia. Dopiero w uzasadnieniu skargi F. Z. wyjaśnił, że swoje prawa wywodzi od W. Z., który był ojcem J. Z. F. zaś pozostaje synem J. Tym samym musi wykazać, że J. dziedziczy po W. Z. oraz F. dziedziczy po J. Z. Nie można podzielić zarzutu skargi, że doszło do naruszenia art. 8 i 9 kpa. Otóż przez kilka lat organ zwracał się do wnioskodawców o wykazanie legitymacji prawnej wyjaśniając jakie dokumenty winny być złożone na tę okoliczność. Prawdą jest, że dla osoby nie będącej profesjonalnym pełnomocnikiem takie pojęcie jest niezrozumiałe. Nie mniej jednak same strony miały świadomość wagi postępowań spadkowych skoro w piśmie do Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007r. przyznają, że "wszczęte zostało postępowanie o ustalenie prawa do spadku po zmarłych właścicielach przejętego zakładu pod nazwą Cegielnia [...] Z." Z tego względu zarzuty skargi w tym zakresie wydają się mijać z wiedzą samego skarżącego co do rodzaju żądanych przez organ dokumentów. Skoro żaden z wnioskodawców nie był władny wykazać następstwa prawnego po zmarłych właścicielach przejętego zakładu pod nazwą Cegielnia [...] Z., organ nie mógł prowadzić postępowania nieważnościowego, a zatem koniecznym było wydanie decyzji o odmowie jego wszczęcia. Rozstrzygnięcie organu nie zamyka skarżącym drogi do ponownego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad cegielnią [...] Z. Warunkiem koniecznym jest jednak przedłożenie prawomocnych postanowień spadkowych pozwalających wywieść następstwo prawne po właścicielach przedmiotowej Cegielni. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak na wstępie.