IV SA/Wa 952/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi B. i L. małż. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji rozbudowy drogi - oddala skargę - W dniu 29 września 2003 r. na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721) został złożony przez Miejski Zarząd Dróg w T. wraz z wymaganą przez ustawę dokumentacją wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] . w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T. – G. – T. – O. na odcinku od S. L. do ulicy [...] . Decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydaną na podstawie m.in. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 7 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), ustalono lokalizację rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowe nr [...] T. – G. – T. – O. na odcinku od S.L. do ulicy [...] ., obejmującą odcinek położony na terenie miasta T. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli m.in. J. i L. małż. M., którzy wzywali wcześniej do usunięcia naruszenia prawa w wydanej decyzji i w związku z tym do jej uchylenia, natychmiastowego wstrzymania wykonania, a także wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] , wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku J. i L. małż. M., odmówiono stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] . W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy przypomniano, iż zdaniem skarżących decyzja Nr [...] Wojewody [...] ustala w miejsce dotychczasowej drogi lokalnej drogę krajową nr [...] w ciągu ulicy [...] . Skarżący zarzucili również, że Wojewoda [...] nie dochował staranności co do kontroli spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 5 powołanej wyżej ustawy, tzn. nie zbadał rzetelności raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a także nie ocenił spełnienia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2003 r. Ponadto skarżący zarzucili decyzji Nr [...] ominięcie prawa polegające na tym, że Wojewoda [...] wydając ją oparł się na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., które zdaniem skarżących mają zastosowanie w odniesieniu do inwestycji nowo rozpoczynanych, podczas gdy inwestycję polegającą na rozbudowie ul. [...] rozpoczęto już na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 1999 r., która straciła ważność w dniu [...] marca 2003 r. Skarżący podnieśli, iż dokumentacja określona w ustawie powinna być na nowo opracowana ponieważ zmieniły się parametry inwestycji – z drogi lokalnej na drogę krajową, przy czym po jej wybudowaniu, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838), ma stać się ona droga ekspresową. W dalszej części uzasadnienia wniosku skarżący podnieśli, że gdyby raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego był opracowany zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wnioski z tego raportu nakazywałyby ograniczyć szerokość planowanej drogi. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżących organ II instancji podniósł, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., na który powołują się wnioskodawcy, nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87,(ONSA 1988, nr 1, poz. 30) przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W skardze nie wskazano takiego przepisu; przepis taki nie wynika również z analizy zarzutów przedstawionych przez skarżących. Nie można też stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w pozostałych punktach art. 156 § 1 K.p.a. Nie świadczy o tym również podniesiony we wniosku zarzut, że ulica O. była drogą lokalną i na skutek wydania zaskarżonej decyzji stała się drogą krajową. Ulica O. w T. została bowiem zaliczona do kategorii drogi krajowej nr [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1988 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), a zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] maja 2000 r. w sprawie nadania numerów dróg krajowych nastąpiła zmiana numeru drogi z nr [...] na nr[...] . Z tego względu, z uwagi na fakt, że ulica [...] była drogą krajową, decyzja Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721), posiadała właściwą podstawę prawną. Nie narusza przepisów tej ustawy fakt, że dla tej inwestycji uzyskano w przeszłości decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która straciła ważność w dniu [...] marca 2003 r. Żaden z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wymaga, aby inwestycja drogowa, o ustalenie lokalizacji której występuje wnioskodawca, była inwestycją nowo rozpoczynaną. Art. 41 ust. 3 powołanej ustawy dopuszcza wręcz złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej na podstawie tej ustawy nawet wtedy, gdy pozostają w mocy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zamieścił wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W szczególności na stronie 4 decyzji w punkcie IV wymieniono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, które będą musiały być uwzględnione w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę drogi. W konsekwencji należy stwierdzić, że w przypadku zaskarżonej decyzji nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 K.p.a. W dniu 31 stycznia 2005 r. wpłynął do Ministra Infrastruktury wniosek B. i L. małż. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zainteresowani uzasadnili swój wniosek perspektywą usunięcia ich na bruk i pozbawieniem możliwości korzystania ze swojej własności. Wskazali, że prowadzone czynności egzekucyjne ingerują w ich prywatne życie i wyznaczają im status osób bezrobotnych, a organy administracji w swojej działalności w przedmiotowej sprawie pomijają prawa konstytucyjne przysługujących obywatelom. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r., Nr, wydaną po rozpatrzeniu powyższego wniosku, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., Nr[...] . o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T. – G. – T. – O. na odcinku od S. L. do ulicy [...] .. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wniosek zainteresowanych wpłynął w terminie, a B. i L. R. są stroną postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] i składali skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. (Nota bene Sąd ten postanowieniem z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 729/04, skargę tą odrzucił z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia). Ponadto organ II instancji stwierdził, że zgłoszone we wniosku zainteresowanych zarzuty nie wnoszą nowych przesłanek do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedstawione przez odwołujących się zarzuty dotyczą spraw związanych z pozyskiwaniem nieruchomości niezbędnych dla realizacji planowanej inwestycji i nie są rozstrzygane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Kwestie wykupu gruntów lub ewentualnego wywłaszczenia są przedmiotem, rozważań i oceny w kolejnym postępowaniu, w trakcie którego właściciele nieruchomości mogą przedstawiać swoje racje. Od decyzji wywłaszczeniowej przysługuje właścicielowi również prawo do wniesienia odwołania. W konsekwencji oceniając, że zarzuty podniesione we wniosku B. i L. R. nie świadczą o tym, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i L. małż. R. zarzucając Wojewodzie [...] i Prezydentowi Miasta T. przewlekłość postępowania prowadzącą do szkody skarżących, a inwestorowi bezprawne wejście na ich nieruchomość. W dalszej części skargi skarżący przedstawili problemy związane z wykupem ich nieruchomości, w tym zwłaszcza związane z faktem odmowy przez inwestora wykupu całej nieruchomości. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] , "została zignorowana" (decyzją tą uchylono decyzję Prezydenta Miasta T. zatwierdzającą projekt budowlany zamierzonej inwestycji drogowej z powodu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a na jej miejsce weszła nowo obowiązująca decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji odnosząc się do zgłoszonych w niej zarzutów stwierdził, że nie dotyczą one żadnej decyzji związanej z toczącym się postępowaniem, tzn. zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r., poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r., ani też decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowe nr[...] , lecz dotyczą postępowania związanego z nabywaniem gruntów pod planowaną inwestycję. Sprawy pozyskiwania nieruchomości na ten cel są jednak przedmiotem odrębnego postępowania i nie są rozstrzygane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogi krajowej. Obecnie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości skarżących, w którym zarzuty podniesione w skardze będą przedmiotem oceny. Wyjaśniając natomiast kwestię uchylenia decyzji Prezydenta Miasta T. zatwierdzającej projekt budowlany zamierzonej inwestycji drogowej w pasie ulicy [...] przypomniano, że decyzja ta została uchylona z powodu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę po upływie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym po rozpatrzeniu wniosku inwestora została wydana przez Wojewodę [...] decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy O. w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721). W tej sytuacji, nie dostrzegając naruszenia interesu prawnego skarżących, wyrażającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawnego, Minister Infrastruktury uznał skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T. – G. – T. – O. na odcinku od S. L. do ulicy [...] . Podstawowym aktem prawnym w rozpatrywanej sprawie jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy mają charakter szczególny i w odrębny sposób regulują m.in. lokalizację dróg, nabywanie nieruchomości pod drogi oraz realizację inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 10 tej ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zgodnie z art. 4 ustawy do tych spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. Przepisy powołanej ustawy stanowią podstawę do wydania szeregu decyzji administracyjnych, poprzedzających i warunkujących realizację dróg krajowych. Należy do nich przede wszystkim decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, wojewoda nadaje rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją tą, zgodnie z art. 7 i 12 ustawy, zatwierdza się również projekt podziału nieruchomości – linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2). Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zastępuje więc decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Wydzielone w ten sposób tereny w liniach rozgraniczających drogi są następnie nabywane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a w przypadku niemożności zawarcia umowy wywłaszczane (art. 15), przy czym postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, i wydaje decyzje w jego toku wojewoda. Jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3). Do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 16). Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe; decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne na cele budowlane. Sama decyzja natomiast: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W przypadku gdy zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe dotyczy nieruchomości zabudowanej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany, w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, do wskazania lokalu zamiennego. Do egzekucji obowiązków wynikających i z tej decyzji stosuje się również przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 17). Decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wydaje wojewoda na zasadach i w trybie przepisów prawa budowlanego, jednakże z zastrzeżeniem przepisów zawartych w powołanej ustawie (art. 24). W ten sam sposób wydawana jest również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi (art. 32). Ponadto ustawa przewiduje obowiązek podjęcia wybranych działań i aktów administracyjnych, dla których podstawę stanowi ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), jak np. obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia drogowego na środowisko i dokonania uzgodnień z właściwymi organami (art. 25 ust. 1), czy utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 27). Celem przedstawionych przepisów ustawy jest uproszczenie i skrócenie procesu decyzyjnego poprzedzającego i przygotowującego realizację dróg krajowych. Jest to uzasadnione ze społecznego punktu widzenia, ale niewątpliwie może być odczuwane przez obywateli jako dolegliwość; ich możliwości obrony wobec poszczególnych decyzji podejmowanych w procesie przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych, opatrzonych klauzulami natychmiastowej wykonalności i egzekwowanych w trybie egzekucji administracyjnej, są jednak ograniczone, a szybkość i złożoność tego procesu sprawia, że nie jest łatwo określić przedmiot protestu. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Minister odnosząc się do zgłoszonych zarzutów trafnie więc zauważył, że nie dotyczą one żadnej decyzji związanej z toczącym się postępowaniem, tzn. zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r., poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2005 r., ani też decyzji Nr Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] w T. w ciągu drogi krajowe nr [...] . Dotyczą one natomiast postępowania związanego z nabywaniem gruntów pod planowaną inwestycję i są związane przede wszystkim z faktem odmowy przez inwestora wykupu całej nieruchomości (kwestię tę reguluje wspomniany wyżej art. 13 ust. 3 ustawy). Sprawy pozyskiwania nieruchomości na ten cel są jednak przedmiotem odrębnego postępowania i nie są rozstrzygane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogi krajowej. Obecnie toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości skarżących, w którym zarzuty podniesione w skardze będą przedmiotem oceny. Natomiast zgłoszone we wniosku zainteresowanych zarzuty nie wnoszą nowych przesłanek do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu lokalizacji rozbudowy ulicy [...] obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a.. W konsekwencji oceniając, że zarzuty podniesione we wniosku B. i L. R. nie świadczą o tym, iż decyzja Wojewody [...] Nr [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. Sąd podzielił to stanowisko. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, które powinien zbadać z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127) orzekł jak w sentencji wyroku.