IV SA/Wa 952/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2008 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej T. Sp. z o. o. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Wojewoda [...] nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w formie zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce o nr ew. [...], obręb R., gmina B. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w dniu 19 grudnia 2007 roku na terenie objętym wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy został powołany Zespół Przyrodniczo - Krajobrazowy "[...]". Na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku Nr [...] poz. [...]) na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zgodnie z § 3, ust. 1 pkt 1 zabrania się niszczenia, uszkadzania i przekształcana terenu, a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę trenu, zgodnie z § 3, ust. 1 pkt 2 cyt. Rozporządzenia. Zdaniem Wojewody realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w formie zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce [...], obręb R., gm. B. będzie stała w sprzeczności z zakazami obowiązującymi na tej formie ochrony przyrody. Teren inwestycji charakteryzuje się wyjątkowymi walorami krajobrazowymi. Jest to teren otwarty o dość dużym zróżnicowaniu wysokościowym i obejmuje półnaturalne łąki oraz część Jeziora R. wraz z pasem szuwarów. Ze względu na ukształtowanie terenu oraz sąsiedztwo jeziora teren stanowi mozaikę siedlisk odpowiednich dla gatunków zwierząt zarówno wodno - błotnych i szuwarowych, a także bytujących na terenach otwartych o charakterze rolniczym. Wyróżnić można gatunki takie jak skowronek, słowik szary, trzcinniak, trzcinniczek, brzeczka, pokląskwa, gąsiorek, piegża, perkoz dwuczuby czy bąk. Teren ten jest również bogatym siedliskiem cennych gatunków roślin, w tym grążela żółtego oraz występujących na wilgotnych łąkach storczyków z rodzaju Dactylorhiza. Dopuszczenie zabudowy tego terenu spowoduje nieodwracalne zmiany w środowisku przyrodniczym. Podjęcie takiej inwestycji na terenie działki o powierzchni ponad 6 ha może spowodować znaczne Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 ograniczenie różnorodności siedlisk wchodzących w skład zespołu, a co za tym idzie i różnorodności gatunkowej tego terenu. Utworzenie nowej zabudowy, zdaniem Wojewody, nie pozostanie także bez wpływu na walory krajobrazowe. Posadowienie budynku na pagórkowatym terenie wiązać się będzie z koniecznością przeprowadzenia prac ziemnych, które wpłyną na charakter i ukształtowanie rzeźby terenu. Ponadto umiejscowienie na wzgórzu obiektu gabarytowego o długości 30 m (budynek mieszkalny) oraz drugiego obiektu o długości 14,5 m (budynek gospodarczy) będzie znaczącą ingerencją w krajobraz i bezwzględnie stoi w sprzeczności z celem ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...], którym jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro R. Zgodnie z treścią rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego każda czynność polegająca na budowie i zagospodarowaniu terenu spowoduje przekształcenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, co jest zakazane. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył pełnomocnik Spółki z o.o. "T." podnosząc następujące zarzuty: 1. zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 43 i 45 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zespół przyrodniczo - krajobrazowy powołany jest dla szczególnej ochrony gatunkowej zwierząt i roślin, żyjących na tym obszarze podczas, gdy treść art. 43 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż zespół taki, to fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego chroniony ze względu na swoje walory widokowe lub estetyczne, a nie przyrodnicze, a nadto poprzez traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie przyrody, w sposób rozszerzający, odnoszący ochronę obszaru i wynikające z niej zakazy do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do całości chronionego obszaru, 2. zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegającego na bezpodstawnym przyjęciu przez organ Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 pierwszej instancji, iż inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w formie zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działce [...], obręb R., gm. B. o pow. ponad 6 ha jest w stanie zniszczyć, uszkodzić, bądź też przekształcić obszar zespołu o powierzchni kilkudziesięciu hektarów oraz, że prace potrzebne do jej wykonania zniekształcą rzeźbę chronionego obszaru terenów otwartych otaczających jezioro R. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska stwierdził, że w związku z faktem, iż zamierzenie inwestycyjne znajduje się jednocześnie w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] oraz Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]" w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na ww. obszarach (stanowiących formy ochrony przyrody), zakazów i wymagań związanych z ochroną przyrody określonych w aktach powołujących (formy ochrony przyrody) dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianego zamierzenia inwestycyjnego. Zakres kompetencji organu pierwszej instancji określony został w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 roku, Nr [...] poz. [...] z późno zm.). Zdaniem Ministra sam fakt, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie na obszarze chronionego krajobrazu oraz zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, które stanowią wyjątkowo cenne pod względem przyrodniczym tereny nie może stanowić przesłanki do nie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego przez Wojewodę w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ponieważ nie wskazuje na naruszenie norm zawartych w konkretnych przepisach prawa. Natomiast zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji nie Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto organ administracji zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) działa na podstawie przepisów prawa (proceduralnego oraz materialnego). Wojewoda zatem bada zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami obowiązującymi na obszarze objętym ochroną (i jednocześnie wynikającymi z wprowadzenia tej ochrony) na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późno zm.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że źródłem obowiązujących na przedmiotowym terenie przepisów prawa są ww. rozporządzenia Wojewody [...]. Szczegółowe zasady oraz ograniczenia (zakazy), które stanowią, zgodnie z art. 23 ust. 2 i art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną powołania danego obszaru, określane są właśnie w akcie prawa miejscowego - rozporządzeniu wojewody powołującym dany obszar podlegający ochronie. Organ pierwszej instancji, uzgadniając przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na podstawie art. 60, ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku 0 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) powinien zatem ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ww. rozporządzeń. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji wskazał naruszenie konkretnego zakazu obowiązującego na przedmiotowym terenie i wynikającego jednocześnie z wprowadzenia tej ochrony na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten zawiera normę prawną stanowiącą expressis verbis ograniczenie. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił natomiast istoty naruszenia normy prawnej zawartej w drugim z powołanych przepisów w sposób wystarczający. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007r., Nr [...], poz. [...] z późno zm.) zabrania się niszczenia, uszkadzania i przekształcania terenu, a także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotowe zakazy mają charakter bezwzględny w stosunku do inwestycji nie będących inwestycjami celu publicznego, które zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody mogą być realizowane wyłącznie po uzgodnieniu z organem Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 ustanawiającym formę ochrony przyrody. Zdaniem Ministra Środowiska z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości naruszenie tylko jednego z ww. zakazów w przypadku realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a dotyczącego przekształcenia obiektu, jakim jest jezioro R. i jego okolice, ponieważ zakaz zawarty w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia uszczegółowiony został zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi, określonym w pkt 7 ww. paragrafu. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi (a więc i przekształcenie obiektu) i tym samym koliduje z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Pomimo nieudowodnienia w wystarczającym zakresie przez organ pierwszej instancji naruszenia zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne koliduje, zdaniem Ministra, w sposób nie budzący wątpliwości, z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego, w związku z czym Minister wskazał na dodatkowe ograniczenie dla realizacji przedmiotowej inwestycji i jednocześnie wyjaśnił, że "w sytuacji gdy organ odwoławczy, przy szerszym rozpoznaniu zakresu sprawy, podziela wcześniejsze rozstrzygnięcie, obowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nie wyklucza to uzupełnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję może zatem zostać wydana na "szerszej" podstawie prawnej niż decyzja zaskarżona odwołaniem. Uzupełnienie podstawy prawnej nie może jednak prowadzić do jej zmiany, czyli zastosowania przepisów prawa materialnego, które w ogóle nie były uwzględniane przez organ I instancji" (przegląd orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie administracyjnego postępowania orzekającego za rok 2005 - Kaszubowski K., Skóra A, GSP-Prz.Orz. 2007/1/11 -t.7). Nadto, zgodnie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 roku, Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. W odniesieniu do przepisów rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) powołującego Obszar Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] Minister stwierdził, że badał przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne tylko pod względem zakazów (ograniczeń), zgodnych z obecnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku. Akt, o którym mowa powyżej, wydany został na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 roku. Pomimo wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 roku, przepisy ww. rozporządzenia zostały utrzymane w mocy na podstawie jej art. 157 i nadal obowiązują, jednak tylko w zakresie, w jakim są zgodne z art. 24 ust. 1 tej ustawy - katalogiem potencjalnych zakazów możliwych do wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu. Prawo własności może bowiem zostać ograniczone jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy gdy wprowadzenie tego ograniczenia jest konieczne dla osiągnięcia priorytetów (m. in. ochrony środowiska) wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w związku z czym zakazy ustalone w przedmiotowym rozporządzeniu, wkraczające w prawo własności obywateli bardziej niż wymienione w katalogu obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, nie mogą znaleźć zastosowania. W związku z powyższym zakazy (ograniczenia) wymienione w rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] należy interpretować w granicach zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), ponieważ tylko w takim zakresie ustawa dopuszcza ograniczenie prawa własności na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Minister stwierdził, że badając sprawę merytorycznie podzielił zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie ograniczeń obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Zdaniem Ministra zarzuty Spółki "T." Sp. z o. o. są zasadne tylko Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 w części i nie mają znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra podzielić należy pogląd odwołującego się, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy, nie jest powołany w celu szczególnej ochrony gatunkowej zwierząt i roślin żyjących na tym obszarze, ponieważ faktycznie wynika ona z trzech rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną, które obowiązują na terenie całego kraju zarówno na obszarach objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody jak i poza ww. obszarami (a zatem na całym terytorium Polski). Natomiast organ administracji działający w trybie art. 106 kpa nie powinien egzekwować przepisów obowiązujących na całym obszarze Polski, ponieważ na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgadnia zamierzenie inwestycyjne jedynie w zakresie innych niż wymienione w pkt 7 (park narodowy i jego otulina) tego ustępu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie sposób natomiast zgodzić się z drugą częścią argumentu, to jest rozszerzającego traktowania zakazów wprowadzonych w stosunku do obszarów chronionego krajobrazu, ponieważ w razie potrzeby ustanawiane są w rozporządzeniu wojewody, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 44 ust 2 ustawy o ochronie przyrody, zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych wart. 45 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym należy domniemywać, że zakazy wprowadzone na całym obszarze objętym ochroną na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] wynikają z potrzeby ochrony obiektu, jaki stanowi jezioro i jego otoczenie - Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy "[...]". Ponadto, analizując pojęcie krajobrazu naturalnego nie sposób zgodzić się z poglądem, że na terenie stanowiącym fragment takiego krajobrazu nie podlegają ochronie wartości przyrodnicze, ponieważ zgodnie z poglądami zawartymi w literaturze fachowej (w zakresie ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) w skład krajobrazu naturalnego obok elementów przyrody nieożywionej (abiotycznej, np. wartości geologicznych) wchodzi przede wszystkim szata roślinna ale także i fauna. Ponadto uwzględniając wykładnię celowościową i systemową, analizując instrumenty prawne w postaci katalogu zakazów (art. 45 ust 1 ustawy o ochronie przyrody), należy stwierdzić, że tak duże ograniczenia w sposobie gospodarowania wprowadza się przede wszystkim dla ochrony wartości przyrodniczych, w tym gatunków roślin i zwierząt nie podlegających ochronie gatunkowej. W tym miejscu należy zaznaczyć, Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 że w przypadku gdy nie zachodzi potrzeba wprowadzenia zakazów (w celu ochrony przyrody) na całym obszarze Wojewoda ustanawiając formę ochrony przyrody jaką jest zespół przyrodniczo - krajobrazowy wprowadza je tylko na części obszaru. Nie można się zatem w żadnym stopniu zgodzić z faktem, że organ pierwszej instancji interpretował zakazy w sposób rozszerzający. Zdaniem Ministra niewystarczające rozpoznanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zakazu zniekształcenia rzeźby terenu nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ w sposób nie budzący wątpliwości z akt sprawy wynika, że naruszone zostaną normy prawne zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...], stanowiące podstawę do nie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym należy uznać, że organ pierwszej instancji nie musiał w ogóle powoływać się na pkt 2 tego paragrafu, a zatem również ustalać stanu faktycznego świadczącego o jego naruszeniu. Organ administracji nie przeprowadza bowiem wszystkich dowodów (takich jak dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny), określonych wart. 75 § 1 kpa obligatoryjnie, w każdym postępowaniu, a jedynie w przypadkach, gdy przeprowadzenie danego dowodu niezbędne jest w celu wyjaśnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie wynikających z dokumentacji sprawy. Obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2002 roku, sygn. akt V SA 2260/01, LEX nr 171224). W przedmiotowym przypadku z przedstawionego projektu decyzji oraz załączników graficznych wynika, iż zostaną złamane zakazy określone w rozporządzeniu wojewody, stanowiące wystarczającą przesłankę do nie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym należy uznać, że Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważnienia Wojewody [...] wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 i 77 kpa. Zdaniem Ministra w doktrynie wręcz określa się, że formy ochrony przyrody wymienione w art. 6 ust 1 pkt 6 - 9 ustawy o ochronie przyrody to tzw. formy ochrony obiektowej - indywidualnej o surowszym reżimie prawnym w porównaniu do ochrony obszarowej (Radecki W. 2006. Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody. Wyd. Prawo Ochrony Środowiska). Zgodnie z art. 43 ww. ustawy zespołami przyrodniczo - Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, a zatem jedynie najcenniejsze ze względu na ww. walory indywidualne obiekty. Właśnie z takim obiektem - jeziorem R. i jego otoczeniem mamy do czynienia na przedmiotowym terenie, co uzasadnia wprowadzenie zakazów zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz przekształcania obiektu. Zdaniem Ministra należy zaznaczyć, że krajobraz naturalny nie posiadający wartości przyrodniczych z oczywistych względów pozbawiony byłby walorów widokowych lub estetycznych, wręcz nie można byłoby mówić w takim przypadku o krajobrazie naturalnym, a jedynie antropogenicznym. Zatem pozbawiony ochrony wartości przyrodniczych, obiekt tego rodzaju stopniowo utraciłby walory, dla których został utworzony. Ponadto nie można zgodzić się z poglądem, że brak bezpośredniego zakazu lokalizacji obiektów budowlanych dla tej formy ochrony przyrody oznacza, że budowę takich obiektów można realizować na obszarze tej formy bez żadnych ograniczeń. Nawet na terenie parku krajobrazowego czy też obszaru chronionego krajobrazu nie można realizować budowy obiektów budowlanych poza strefą 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w przypadku kolizji zamierzenia inwestycyjnego z którymś z innych zakazów określonych w rozporządzeniu powołującym obszar. Zdaniem Ministra dla form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust 1 pkt 6 – 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca w ogóle nie przewidział przeprowadzania procedury oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku tych form ochrony przyrody szczegółowe zasady oraz ograniczenia (zakazy), które stanowią, zgodnie z art. 23 ust. 2 oraz art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną powołania danego obszaru, określane są w akcie prawa miejscowego – rozporządzeniu wojewody powołującym dany obszar podlegający ochronie. Wojewoda natomiast wydając rozporządzenie ustanawia zakazy, o których mowa powyżej na całym obszarze objętym ochroną lub na jego części w zależności od potrzeby ochrony przyrody. W przedmiotowym przypadku zamierzenie inwestycyjne znajduje się w granicach obszaru objętego zakazami ustanowionymi w rozporządzeniu wojewody [...] Nr [...], ponieważ zgodnie z § 3 tego rozporządzenia obowiązują one na całym obszarze objętym ochroną. Ponadto należy zaznaczyć, że procedura oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzana jest jedynie w przypadku przedsięwzięć określonych wart. 51 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm .), a zatem określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych przestrzennym. Z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) oraz innych przedsięwzięć mogących w sposób znaczący wpłynąć na obszary Natura 2000. Decyzja o warunkach zabudowy jest, zdaniem Ministra, typową decyzją o związanym charakterze, o czym przesądza art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym organ administracji nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z kolei pod względem przepisów (odrębnych) w zakresie obszarów objętych ochroną na postawie ustawy o ochronie przyrody zgodność zamierzenia inwestycyjnego określonego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy bada organ uzgadniający (współdziałający) w trybie art. 106 kpa na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ww. organ administracji - wojewoda - nie może zatem w żaden sposób modyfikować wniosku inwestora, a jedynie ocenia pod względem zgodności zamierzenie inwestycyjne z przepisami odrębnymi. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w doktrynie często podkreśla się, że pomimo faktu, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, inaczej przedstawia się rola planu i decyzji. Decyzja ma charakter deklaratywny, natomiast plan prócz konkretyzacji przepisów szczególnych dla terenu, posiada także charakter konstytutywny, kształtujący. (Niewiadomski Z. 2006. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. CH Beck, wyd. 3). W związku z powyższym, zdaniem Ministra, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie mógł wskazać lokalizacji i warunków inwestycji, ponieważ przekroczyłby swoje ustawowe kompetencje. Natomiast zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego, a zatem także art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spowodowałaby naruszenie norm prawnych zawartych w przepisach prawa materialnego - § 3 ust. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 roku, Nr [...] poz. [...] z późn. zm.). Minister Środowiska stwierdził, że jako organ odwoławczy, badając sprawę merytorycznie uznał, że wydałby postanowienie zawierające identyczne rozstrzygnięcie uzgadnianego zamierzenia inwestycyjnego, jak w zaskarżonym postanowieniu organu pierwszej instancji - Wojewody [...]. Jednocześnie jako organ drugiej instancji uzupełnił podstawę prawa materialnego, na którą powołał się organ pierwszej instancji, nie uzgadniając przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka z o.o. "T.". W skardze podniesione zostały następujące zarzuty: 1. Naruszenia prawa materialnego, to jest: * art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnie 2004 roku o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż zespoły przyrodniczo krajobrazowe powołane są dla ochrony gatunków roślin i zwierząt nie podlegających ochronie gatunkowej podczas gdy definicja tej formy ochrony zawarta w art. 43 ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż zespoły przyrodniczo - krajobrazowe chronią fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na walory widokowe i estetyczne; * art. 45 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 2 i § 3 ust 1 pkt 1, 2 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zakazy powołane w art. 45 ustawy o ochronie przyrody i obowiązujące mocą § 2 i § 3 ust I pkt 1, 2 i 7 rozporządzenia mogą ograniczyć właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, a nadto traktowanie zakazów wprowadzonych w stosunku do chronionego obszaru rozporządzeniem Wojewody, a opartych na art. 45 ustawy o ochronie * Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 przyrody, w sposób rozszerzający, poprzez odnoszenie ochrony obszaru i wynikających z niej zakazów do konkretnego miejsca inwestycji budowlanej, znajdującej się na terenie zespołu, a nie do obszaru chronionego jako całości. 2. naruszenie prawa procesowego, to jest: * art. 7, kpa w zw. z art. 106 § 4 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na całkowitym zaniechaniu rozpoznania sprawy w związku z nieprawidłową wykładnią przepisów prawa wskazanych w pkt 1 zarzutów; * art. 6 i 7 kpa w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 106 § 3 kpa polegające na zastosowaniu w sprawie przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego podczas gdy wniosek o uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego (zabudowy zagrodowej) wpłynął do organu uzgadniającego w dniu 11 października 2006 roku, a więc w okresie kiedy rozporządzenie to nie obowiązywało i winien zostać uzgodniony wyłącznie w oparciu o obowiązujące wówczas na terenie planowanej inwestycji rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] . W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem § 2 oraz § 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 roku, Nr [...], poz. [...]) Uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy sporządzone zostało profesjonalnie. Spełnia ono wszelkie wymogi wynikające Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. Nie oznacza to jednak, że pogląd wyrażony przez Ministra w tym uzasadnieniu uznać należy za trafny. Analiza treści uzasadnienia pozwala zdaniem Sądu stwierdzić, że odmowa uzgodnienia decyzji środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji opiera się na trzech argumentach: a) roboty ziemne, zdaniem Ministra, spowodują trwałe zniekształcenie obiektu, b) realizacja inwestycji, zdaniem Ministra, spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu, c) organ uzgadniający nie może modyfikować wniosku, tylko go uzgodnić lub nie. Argumenty te zdaniem Sądu nie mogą stanowić podstawy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego wynika zakaz uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu. Nie można natomiast kwalifikować jako uszkodzenia lub przekaszałcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Za nieuzasadniony uznać należy pogląd Ministra, iż realizacja inwestycji, spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 - tekst jednolity ze zmianami) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Nie można więc zdaniem Sądu zgodzić się z poglądem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zmiana użytku z ornego, łąki, sadu lub nieużytku na zabudowę zagrodową lub mieszkaniową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. System prawny stanowi określoną całość. Skoro w świetle ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce skarżącej Spółki spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zakres określonego w art. 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak jest podstaw do tworzenia autonomicznej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania ziemi" tylko i wyłącznie na potrzeby wymienionego wyżej rozporządzenia. Użycie w wymienionym rozporządzeniu sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z Wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym Wojewoda wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, Wojewoda musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją byłoby wykazanie, iż inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. W przedmiotowej sprawie jak to zostało wyżej wskazane tak nie jest. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 krajobrazowego. Z § 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo krajobrazowego wynika, że zespół ten został utworzony w szczególnym celu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro R. Nie można zgodzić się z poglądem, iż na nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, nie można było zrealizować jakiejkolwiek inwestycji. Organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy powinien dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro R. Z akt sprawy wynika, iż na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieją już budynki znajdujące się na innych działkach. Budynki są częścią istniejącego na terenie tego zespołu krajobrazu. Nie można więc twierdzić, że realizacja budynku spowoduje przekształcenie krajobrazu. Należy natomiast ocenić czy, forma architektoniczna planowanych do realizacji budynków, ich gabaryty, umiejscowienie inwestycji na działce dają się pogodzić z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, a jeśli nie to jakie to powinny być parametry. Organ uzgadniający nie może modyfikować wniosku, jednakże odmawiając uzgodnienia inwestycji o konkretnych parametrach powinien wskazać w uzasadnieniu jakie parametry inwestycji są do zaakceptowania. Inwestor nie może bowiem przedstawiać organowi administracji coraz to nowych projektów licząc na to, że być może któryś z kolei projekt organ zaakceptuje. Analogicznie odnieść należy się do zarzutu, iż w projekcie decyzji określony został, zdaniem organu uzgadniającego obszar zabudowy. Skoro organ administracji nie akceptuje określonej w projekcie decyzji dopuszczalnej powierzchni zabudowy to w uzasadnieniu postanowienia powinien wskazać jaką powierzchnię zabudowy, akceptuje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien mieć na uwadze, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] jest możliwa oraz dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych, otaczających jezioro R. Sygn. akt IV SA/Wa 952/08 Dokonanie tej oceny możliwe jest zdaniem Sądu przez organ odwoławczy i nie ma konieczności uchylania także postanowienia wydanego przez Wojewodę [...]. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.