IV SA/Wa 954/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) września 2007 r. (...) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 275, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska ( tekst jednolity: z 2006 r. Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wymierzył P. Sp. z o.o. w C. karę pieniężną w wysokości (...) zł za odprowadzanie w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. ścieków z oczyszczalni ścieków w C. do potoku R. z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty P. z dnia (...) lipca 2003 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż wyżej wymienioną karę pieniężną wymierzył w oparciu o przekroczenia dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń zatwierdzonych na podstawie wykonywanych na zlecenie zakładu analiz prób ścieków oczyszczonych odprowadzonych w 2006 r. z oczyszczalni ścieków w C. do odbiornika- potoku R. Przy wyliczeniu kary organ przychylił się do wniosku strony o nieuwzględnienie przy ocenie, czy ścieki odpowiadały wymaganym warunkom, analizy ścieków oczyszczonych z dnia 14 lipca 2007 r. oraz odpowiadającej jej analizy ścieków surowych z dnia 25 czerwca 2006 r., ponieważ stwierdzone wówczas przekroczenie warunków odprowadzania ścieków określonych w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym spowodowane było intensywnymi opadami deszczów. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia (...) marca 2008 r. wskazując, iż dokonane w niej obliczenie kary za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do wód nastąpiło w sposób wadliwy, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o wymierzeniu P.Sp. z o.o. w C. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości (...) zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zasada poboru próbek do badań w celu wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków została w niniejszej sprawie powiązana, zgodnie z pkt IV pdpkt 4 pozwolenia wodnoprawnego, z rokiem obowiązywania tego pozwolenia. Datą natomiast od której zaczęło obowiązywać pozwolenie wodnoprawne jest dzień jego wydania, tj. 13 maja 2005 r., bowiem wtedy Starosta Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 P. na wniosek strony, zmienił treść zapisów pozwolenia udzielonego pierwotnie decyzją tego organu z dnia (...) lipca 2003 r. co do dozwolonej ilości odprowadzanych ścieków. Wyjaśniono również, iż jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to należy dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy za który wymierzana jest kara. W przypadku zatem naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku oraz wymierzyć karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania , które miały miejsce w danym roku kalendarzowy. W rozpatrywanej sprawie w 2006 r., jak wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska, biegły dwa okresy dla których należało dokonać oceny spełnienia lub nie warunków pozwolenia. Pierwszy od dnia 13 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2006 r., drugi od dnia 13 maja 2006 r. do dnia 13 maja 2007 r. W pierwszym z tych okresów zostało pobranych 12 średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni. Wyniki badań wskazują, że dla próbek ścieków pobranych w dniach 24.08.2005 r., 7.09.2005 r., 31.10.2005 r., 25.11.2005 r., 25.01.2006 r., 12.02.2006 r., 26.04.2006 r., 21.05.2006 r. nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej wielkości stężenia BZT5 na odpływie jak również nie osiągnięto wymaganego stopnia redukcji tego wskaźnika zanieczyszczenia. W ocenie zatem organu, przy odrzuceniu nawet dwóch próbek, które nie muszą spełniać wymaganych warunków o ile dla tego wskaźnika nie wykazują odchyleń od najwyższej dopuszczalnej wartości o 100 %, w pierwszym okresie oceny odprowadzono ścieki z naruszeniem warunków dotyczących wskaźnika BZT5. W drugim okresie objętym oceną również zdaniem organu nastąpiło naruszenie warunków odprowadzania ścieków, bowiem z pobranych 13 średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających, dla czterech przypadków- daty poboru: z dnia 8.06.2006 r. i 25.06.2006 r., 25.06.2006 r. i 14.07.2006 r., 6.09.2006 r. i 20.09.2006 r., 7.02.2006 r. i 14.02.2007 r., odpowiednio dopływy i odpływy, został jednocześnie naruszony warunek dotyczący stężenia BZT5 i stopnia jego redukcji. Podkreślono również, iż w trakcie prowadzonego w 2005 r. postępowania o zmianę warunków pozwolenia wykluczono wpływ ilości odprowadzanych ścieków do wielkości określonej w pozwoleniu na ich jakość, dlatego też zarzut podnoszony Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 przez stronę w odwołaniu, dotyczący intensywności opadów, które spowodowały wzrost odpływu ścieków, w ocenie organu odwoławczego, jest bezzasadny. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione ustalenia rozstrzygający organ uznał, iż kara pieniężna za odprowadzanie ścieków w zaokrągleniu wynosi (...) zł. W złożonej do sądu administracyjnego skardze P.Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 305 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 6 Kpa, poprzez wymierzenie kary pieniężnej poczynając od daty obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie strony skarżącej za uznaniem w/w sposobu wyliczenia kary jako błędny przemawia zapis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ( Dz. U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.), które obowiązuje od 1 stycznia 2006 r. ( a więc z pierwszym dniem roku kalendarzowego) oraz art. 305 a ust. 1. ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczący wymierzania kar w przypadku, gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia. Przyjęcie do wyliczenia kary okresu od dnia 13 maja 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a więc okresu, w którym nie obowiązywały zasady obliczania kar pieniężnych ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r., stanowi według skarżącego Przedsiębiorstwa naruszenie art. 6 Kpa. naruszenie art. 7 Kpa i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 137, poz. 984). W zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącego, błędnie uznano, że z uwagi na ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnej ilości odprowadzanych ścieków w okresie deszczu zasady określone w w/w przepisie nie mają zastosowania, podczas, gdy przywołany przepis nie zawiera żadnych innych warunków poza jednym, dotyczącym co najmniej dwukrotnego wzrostu maksymalnego odpływu ścieków z oczyszczalni określonego dla okresu bezopadowego. Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 3. naruszenie art. 107 § 1 Kpa, gdyż sposób przedstawienia wyliczenia kary pieniężnej nie umożliwia prześledzenie poprawności jej wyliczenia, a organ nie podał w podstawie prawnej przepisu na podstawie którego przeprowadzono ocenę, czy ścieki wprowadzone do wód, odpowiadają wymaganym warunkom. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację organ ten podkreślił, iż powołany przez stronę skarżącą art. 305 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma zastosowania, bowiem odnosi się do pomiarów ciągłych a nie okresowych o jakie chodzi w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, iż fakt, że przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dani 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi weszły w życie od dnia 1 stycznia 2006 r., nie ma w tej sprawie znaczenia, bowiem oceny, czy spełnione są warunki pozwolenia w okresie trwania jego biegu od dnia 13 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2006r. nie dokonywano na jego podstawie. Przepisy tego rozporządzenia miały natomiast zastosowanie do wyliczenia wielkości kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie warunków odprowadzania ścieków w 2006 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kpa w związku ze sposobem wyliczenia kary wyjaśniono, że niezbędne wzory służące do wyliczeń zostały podane w decyzji organu I. instancji, natomiast w zaskarżonej decyzji podane zostały, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wszystkie informacje , które stanowiły podstawę oceny do ustalenia wielkości naruszenia w 2006 r. i wyliczenia kary za ten rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż kara pieniężna w niniejszej sprawie została wymierzona za naruszenie warunków odprowadzania ścieków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty P. z dnia (...) lipca 2003 r., zmienionym następnie decyzją tego organu z dnia 13 maja 2005 r., mającego miejsce w 2006 r. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie natomiast do treści art. 305 ust. 4 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia takich przekroczeń organ ten wymierza karę pieniężną za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. W rozpatrywanej sprawie skarżące Przedsiębiorstwo w pkt IV pdpkt 4 decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) lipca 2003 r. zostało zobowiązane do wykonywania okresowych analiz jakości ścieków surowych ( dopływających) i oczyszczonych ( odpływających) w zakresie wskaźników BZT5, ChZTCr zawiesiny ogólnej. Istotnym jest, iż obowiązek przeprowadzenia powyższych pomiarów został powiązany z rokiem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Datą od której zaczęło obowiązywać pozwolenie jest w niniejszej sprawie dzień dokonania istotnej zmiany pierwotnego pozwolenia, tj. 13 maja 2005 r., kiedy to Starosta P., na wniosek strony zmienił treść zapisów pozwolenia co do dozwolonej ilości odprowadzanych ścieków. Rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w rozpatrywanej sprawie nie pokrywa się zatem z rokiem kalendarzowym, za który wymierzona została przedmiotowa kara pieniężna. Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji, iż w takiej sytuacji należało dokonać oceny spełniania pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, a następnie wymierzyć karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. Stąd też zarzut strony skarżącej uznania powyższego sposobu wyliczenia przedstawionego w zaskarżonej decyzji jako błędny, należy uznać za bezzasadny. W ocenie Sądu zgodzić się natomiast należy z zarzutem strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 Kpa i ta okoliczność jest już wystarczająca do stwierdzenia konieczności wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Obowiązkiem organu administracji publicznej, zgodnie z treścią art. 7 Kpa jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu ustawodawca w art. 77 § 1 Kpa zobowiązał organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a następnie do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 udowodniona (art. 80 Kpa). Przedstawienie oceny materiału dowodowego musi następnie znaleźć odzwierciedlenie, zgodnie z art. 107 § 3 Kpa w uzasadnieniu decyzji administracyjnej i nie może być uzupełniane, czy też sanowane późniejszymi wypowiedziami rozstrzygającego organu. To bowiem zaskarżona decyzja jest tylko przedmiotem badania przez sąd administracyjny i to na podstawie treści decyzji (jej uzasadnienia) strona winna czerpać wiedzę o swej sytuacji i z jej brzmieniem polemizuje występując ze skargą. Brak przedstawienia przekonujących motywów działania organów administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 Kpa, ale i art. 8 oraz art. 11 Kpa. Postępowanie rozstrzygającego w niniejszej sprawie organu odwoławczego trudno uznać za spełniające wymogi wszystkich powołanych wyżej przepisów. Zwrócić uwagę należy, iż poza częścią zaskarżonej decyzji wskazującą na właściwą metodykę, którą należy zastosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, pozostała część uzasadnienia decyzji uniemożliwia, zarówno skarżącemu jak i składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, prześledzenie i ocenę prawidłowości wyliczenia wymierzonej kary pieniężnej. Wymierzając wysokość kary organ odwoławczy bez przywołania szczegółowego wyliczenia wskazał jedynie, że przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. obliczenia wskazują, iż w 2006 r. do wód został wprowadzony ładunek BZT5 niezgodnie z wymogami dopuszczalnego stężenia i niezgodne z wymogiem stopnia redukcji. Należy zatem stwierdzić, iż orzekający organ poza wskazaniem ilości i dat pobrania stosownych próbek nie przedstawił szczegółowych informacji dotyczących ilości substancji wprowadzonej do wód z naruszeniem wymaganych warunków, dla których próbki nie spełniały warunków pozwolenia jak i metodyki ustalenia wielkości tych przekroczeń z uwzględnieniem zasad wskazanych w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Przedstawienie powyższych danych umożliwiłoby dokonanie oceny, czy wyliczona za okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. kara pieniężna ustalona została przez organ właściwie. Biorąc pod uwagę, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I. instancji w całości wskazywał na wadliwy sposób naliczenia przedmiotowej kary, winien był w sposób jasny i przejrzysty, znajdujący odzwierciedlenie w treści materiału dowodowego ( wyniki pomiarów), przedstawić sposób obliczenia nowej Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 kary, ze wskazaniem jaka wielkość dla jakiej substancji została przekroczona, umożliwiając tym samym nie budzące wątpliwości ustalenie, czy wysokość kary została określona zgodnie z zasadami określonymi w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, próbując w odpowiedzi na skargę odeprzeć zarzuty naruszenia art. 107 § 1 Kpa wskazał, iż niezbędne wzory służące do wyliczeń zostały podane w decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dnia (...) września 2007 r., natomiast w zaskarżonej decyzji przedstawione zostały wszystkie informacje, które stanowiły podstawę oceny do ustalenia wielkości naruszenia w 2006 r. i wyliczenia kary za ten rok. Ze stanowiskiem tym, nie sposób jednak się zgodzić z wcześniej wskazanych powodów. Nie może natomiast zostać uwzględniony zarzut strony skarżącej wskazujący na naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, stanowiącego, że w ocenie, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom, nie uwzględnia się przekroczeń najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń, jeżeli są one następstwem intensywnych opadów, wywołujących co najmniej dwukrotny wzrost maksymalnego odpływu ścieków z oczyszczalni określonego dla okresu bezopadowego. Należy mieć na uwadze, że zasadniczym dokumentem stanowiącym podstawę merytorycznej oceny na jakich warunkach można w danym miejscu i czasie wprowadzić ścieki do środowiska zgodnie z wymogami prawa jest pozwolenie wodnoprawne, udzielone decyzją administracyjną właściwego organu. Rozporządzenia wykonawcze, m.in. wskazane powyżej rozporządzenie z dnia 24 lipca 2006 r., jak słusznie zauważył organ, mają w tej sytuacji charakter pomocniczy, stanowią bowiem o minimalnych wymaganiach jakie w każdej sytuacji muszą być spełnione przy odprowadzaniu ścieków. Wiążącymi natomiast tak dla strony jak i dla organu kontrolnego są warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym na wniosek tego podmiotu. W pkt I pdpkt 4 decyzji Starosty P. z dnia 13 maja 2005 r., wydanej na wniosek strony o zmianę warunków pozwolenia wodnoprawnego określona została dopuszczalna ilość odprowadzanych ścieków w okresie deszczu. Uregulowanie zatem tej kwestii w pozwoleniu wodnoprawnym wyłącza, jak Sygn. akt IVSA/Wa 954/08 wyjaśniono powyżej, stosowanie ogólnych regulacji określonych w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. Z tych wszystkich względów z mocy art. 145 § 1 pkt c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. W dalszym postępowaniu rozstrzygającym organ administracji publicznej weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wywody.