IV SA/Wa 956/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Lasów Państwowych - Nadleśnictwa J. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Na wniosek Z. R. i G. K., spadkobierców J. K. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 i 2 oraz art. 157 kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia (...) października 1969 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 11,90 ha położonej na terenie wsi C., z wyjątkiem działki oznaczonej nr (...) o pow. 1,44 ha w odniesieniu do której Wojewoda (...) orzekł, że nie może być stwierdzona nieważność ze względu na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne. Od powyżej opisanej decyzji odwołanie wniosły Lasy Państwowe -Nadleśnictwo J. wskazując w uzasadnieniu odwołania, że również w stosunku do gruntów znajdujących się we władaniu odwołującego organ pierwszej instancji powinien orzec, iż zaszły nieodwracalne skutki prawne, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 kpa, który musi być stosowany w związku z art. 20 kpa, odsyłającym do regulacji materialnoprawnej. Przepisy prawa materialnego w określonym zakresie muszą być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, gdy ustala się właściwość instancyjną w sprawach, w których orzekały zniesione organy w strukturze ustrojowej administracji publicznej. W niniejszej sprawie przejęcie przedmiotowej nieruchomości rolnej na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przepis powyższego art. 2 utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). W przepisach tej ustawy ustawodawca nie przewidział już instytucji przejęcia gospodarstw rolnych. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, wobec braku przekazania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników- Dz.U. Nr 58, poz. 280), przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracji w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw, jako nie objętych już materią prawa administracyjnego, nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych, co oznacza, że organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ poparł swoje rozstrzygnięcie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn.aktOW 82/07). Skargę na powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. R. W uzasadnieniu decyzji podniosła m.in., że "obowiązkiem byłoby naprawienie błędów popełnionych w czasach komunistycznych i oddanie obcej własności prawomocnym spadkobiercom" oraz że " wydana decyzja jest niesłuszna i zawiera błędy". W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia (...) października 1969 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej nastąpiła na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 roku o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 157 kpa, organem administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia określone są natomiast w art. 17 kpa. Wątpliwości co do właściwości organu wyższego stopnia pojawiają się wówczas gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). Słusznie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cytując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn.akt OW 82/07), że w przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r.). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślić trzeba, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych. Za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn.akt OW 82/07 wskazać należy, że ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 III 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; 4 VII 2006 r., I OW 8/08; 8 V 2007 r., I OW 127/06 i 15 V 2007 r., I OW 111/06), a tym samym organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznanie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia (...) października 1969 r. przez Wojewodę (...) w pierwszej instancji oznacza, że postępowanie nieważnościowe przeprowadził niewłaściwy rzeczowo organ i wobec tego stanowisko wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzające tę niewłaściwość jest prawidłowe. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów skarżącej wskazać należy, że są one nie zasadne na tym etapie postępowania. Obecnie będzie toczyło się postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia (...) października 1969 r. przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który właściwy jest do rozstrzygnięcia sprawy jako organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).