IV SA/Wa 957/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J.P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. (znak [...]) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpoznaniu zażalenia złożonego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. (nr [...]) orzekające o wyłączeniu z akt sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dokumentów niejawnych o klauzuli "poufne", działając na podstawie art. 127 § 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący : W dniu [...] kwietnia 2012r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek o udzielenie J.P. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zalegalizowaniu pobytu niektórych cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 191, poz. 1133). Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Wojewoda [...] orzekł o wyłączeniu z akt sprawy abolicyjnej dokumentów niejawnych o klauzuli "poufne". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych. Wskutek zażalenia wniesionego przez pełnomocnika strony Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał zaskarżone obecnie postanowienie. Wskazał, że doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 124 § 2 w zw. z art. 74 § 1 K.p.a. Postanowienie to bowiem nie zawiera pełnego uzasadniania prawnego, a także uzasadnienia powołania art. 74 § 1 K.p.a. w stosunku do materiałów niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne". Wydając wskazówki dla organu I instancji stwierdzono, co następuje: - należy uwzględnić brzmienie art. 74 § 2 K.p.a., w którym jest mowa o odmowie umożliwienia stronie przeglądania dokumentów, która następuje w drodze postanowienia, - należy dokonać oceny czy przekazaną informację niejawną należy wyłączyć ze względu na ważny interes społeczny, - rozstrzygając kwestię umożliwienia przeglądania akt należy uwzględnić dotyczący cudzoziemca dokument niejawny o klauzuli "tajne", który wpłynął do organu II instancji w toku postępowania zażaleniowego i zastanie przekazany Wojewodzie [...], - należy uwzględnić treść zażalenia pełnomocnika strony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef Urzędu podkreślił, że ze względu na brak pełnego uzasadnienia konieczne jest uchylenie postanowienia organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 9 i 124 § 2 K.p.a oraz wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Organ I instancji nie dokonał bowiem oceny czy przekazaną informację niejawną należy wyłączyć ze względu na ważny interes państwowy. Tymczasem konieczne jest dokonanie takiej oceny. Ponownie rozstrzygając sprawę umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, w tym dokumentów niejawnych, organ I instancji powinien uwzględnić dokument niejawny z klauzulą "tajne", który wpłynął na etapie postępowania zażaleniowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenia art. 74 § 1 K.p.a. z zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) polegające na błędnym wskazaniu, że przy rozstrzyganiu kwestii uprawnienia strony do przeglądania akt organ I instancji winien uwzględnić dokument niejawny o klauzuli "tajne", który wpłynął do organu w toku postępowania zażaleniowego, podczas gdy o wyłączeniu z akt sprawy materiałów opatrzonych klauzula "poufne" powinna decydować ich treść w kontekście ważnego interesu państwowego. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wystąpienie przez WSA w Warszawie do przełożonego osób, które nadały dokumentom klauzule tajności w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych, o zniesienie klauzuli tajności dokumentów oznaczonych klauzulą "poufne" oraz zniesienie klauzuli tajności dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", który wpłynął do organu na etapie postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że błędne motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie tj. konieczność uwzględnienia dokumentu o klauzuli "tajne" stanowią o naruszeniu art. 74 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Charakter kasacyjny zaskarżonego postanowienia determinuje także charakter zarzutu sformułowanego w skardze. W istocie bowiem skarżący nie neguje samego rozstrzygnięcia, które jest dla niego korzystne, lecz wskazówkę zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podjętego przez Szefa Urzędu tj. konieczność uwzględnienia dokumentu, który ujawnił się na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Przyjmuje się w orzecznictwie, że dopuszczalne jest zaskarżenie aktu administracyjnego w sytuacji gdy pozostaje wadliwe uzasadnienie i wady te mogły mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2596/11). W niniejszej sprawie jednak kwestionowany fragment uzasadnienia odpowiada przepisom procesowym regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, stąd też Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutu skargi. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia zastosowanej przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 K.p.a. które uzasadniałoby kwalifikowane naruszenie tego przepisu, uzasadniające stwierdzenie nieważności podjętego postanowienia. Sąd w tym wypadku bowiem związany jest normą art. 134 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ zaskarżone orzeczenie należy zakwalifikować jako korzystne dla strony – uzyskuje ona bowiem ponowne prawo do rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez obydwie instancje – a Sąd nie dopatrzył się wadliwości w uzasadnieniu, nie było możliwe uchylenie rzeczonego postanowienia Szefa Urzędu. Przede wszystkim trafnie organ II instancji zwrócił uwagę, że warunkiem odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt jest wykazanie przez organ stosujący normę art. 74 § 2 K.p.a., że informacje nie objęte klauzulą: "tajne" lub "ściśle tajne" należy wyłączyć ze względu na ważny interes państwowy. Oznacza to, że organ w razie stwierdzenia, że w aktach znajdują się informacje nie opatrzone tymi dwoma klauzulami, jak w niniejszym wypadku pierwotnie dokument o klauzuli "poufne", jest władny "utajnić" informacje objęte klauzulą "poufne" jeśli wykaże, że wymaga tego ważny interes państwowy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie spełnił owego wymogu i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie zawarł wyjaśnienia z jakiego powodu jest wymagane wyłączenie jawności informacji zabezpieczonej jedynie klauzulą "poufne". Z tego względu konieczne było uchylenie wydanego przez Wojewodę postanowienia. Strona bowiem poprzez zastosowanie art. 74 § 2 K.p.a. zostaje pozbawiona fundamentalnego prawa wglądu do wszystkich akt postępowania, które dotyczy jej praw i obowiązków, a które to prawo zostało jej zagwarantowane wyraźnie w art. 73 § 1 K.p.a. jako procesowa zasada. Wyjątek zatem od tej zasady powinien po pierwsze mieć źródło w ustawie, a po drugie strona musi mieć zapewnione, że organ w sposób dostatecznie jasny i przekonujący wykaże jej zasadność ograniczenia jej owego uprawnienia. Tymi względami zasadnie kierował się organ wydając kasatoryjne rozstrzygnięcie, choć nie wyraził tego expressis verbis w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie jednak na etapie postępowania zażaleniowego przed Szefem Urzędu wpłynął do akt administracyjnych nowy dokument, zaopatrzony tym razem w klauzulę tajności: "tajne". Istnienie takiego dokumentu stwierdził skład orzekający podczas zapoznawania się z aktami w kancelarii tajnej. Oznacza to, że materiał dowodowy uległ poszerzeniu i wobec tego Szef Urzędu wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym zasadnie zawarł w uzasadnieniu wskazówkę co do konieczności uwzględnienia tego dowodu podczas ponownego orzekania w sprawie przez Wojewodę [...]. Nawet gdyby tego rodzaju wskazanie nie zostało zamieszczone w zaskarżonym postanowieniu, organ I instancji niezależnie od stanowiska Szefa Urzędu miałby obowiązek pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co wynika z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Tym samym ocenie jego podlegałby również nowy dowód, czyli kwestionowany przez stronę dokument opatrzony klauzulą: "tajne". Na zakończenie należy podnieść, że zasadnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrócił uwagę, że postępowanie toczy się nie w przedmiocie wyłączenia z akt sprawy abolicyjnej dokumentów o klauzuli: "poufne", lecz w sprawie odmowy umożliwienia stronie przeglądania dokumentów, jak stanowi art. 74 § 2 K.p.a. (taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II OSK 319/07). Zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy, nie dokonuje oceny zasadności odmowy umożliwienia stronie wglądu do spornych dokumentów. Z tego względu Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w kwestii sformułowanego w skardze wniosku o zniesienie klauzuli "poufne" i "tajne". Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.