IV SA/Wa 959/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia B. K. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r., którym odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz wiaty stanowiącej zadaszenie miejsca postojowego dla samochodu na działce nr [...], [...] w C., gmina W., na terenie [...] Parku Krajobrazowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2004 r. B. K. złożyła w Urzędzie Miejskim we W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji. Pismem z dnia 23 maja 2005 r. Burmistrz W. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w G. o uzgodnienie realizacji planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w G. odmówił uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez B. K., Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że działka, na której planowana inwestycja znajduje się w pasie szerokości 200 m od brzegu klifowego. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz pasie technicznym brzegu morskiego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. K. podnosząc, że uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] ogranicza się do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń, bez powołania się na jakiekolwiek dowody, mogące być podstawą dokonanych ustaleń faktycznych. Skarżąca podniosła także, że samo wskazanie w uzasadnieniu, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja położona jest w pasie szerokości 200 m od krawędzi klifu, bez podania dowodów, na których organ dokonał tego ustalenia, narusza art. 107 kpa. Z kolei brak podania okoliczności, które organ uznał za wiarygodne ustalając stan faktyczny, narusza art. 77 kpa. B. K. stwierdziła również, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, iż "przedmiotowa działka położona jest w pasie szerokości 200 m od krawędzi klifu", skoro planowana inwestycja ma być realizowana na dwóch działkach - nr [...] i nr [...], a zatem nie wiadomo, położenie której z nich organ miał na uwadze. Rozpoznając zażalenie Minister Środowiska stwierdził, że planowana do realizacji inwestycja na działkach nr [...] i [...] znajduje się w pasie 200 m od krawędzi brzegu klifowego, w związku z czym narusza zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], zgodnie z którym "zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych (...)". Minister podniósł także, że nie można stwierdzić naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 i 77 kpa, ponieważ organ ten dokonał ustalenia położenia w/w działek w oparciu o przesłane materiały z Urzędu Miasta W., w tym mapę geodezyjną w skali 1:2000, mapę służącą do celów informacyjnych z zaznaczoną linią brzegu klifowego. Wskazano ponadto, że brak ustalenia przez organ pierwszej instancji odległości w jakiej znajduje się planowana inwestycja od krawędzi brzegu klifowego, oraz wskazanie przez ten organ, że "przedmiotowa działka położona jest w pasie szerokości 200 m od krawędzi klifu", w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy dwóch działek - nr [...] i nr [...], stanowią uchybienia organu pierwszej instancji, jednakże nie wpływają one na ustalenia dokonane przez ten organ w skarżonym postanowieniu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że obie działki – nr [...] i [...] znajdują się w pasie szerokości 200 m od krawędzi klifu, co stanowi ewidentne naruszenie zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt. 8 w/w rozporządzenia. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że badając ponownie sprawę organ drugiej instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje ustalenia, oraz w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co naruszył art. 77 i 107 kpa. Skarżąca stwierdziła także, że Minister Środowiska nie wyjaśnił, czy organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wskazań Ministra Środowiska zawartych w postanowieniu z dnia [...] maja 2006 r. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r., jak również z uzasadnienia zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2007 r. nie wynika bowiem, iż Wojewoda [...] powtórzył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził dowody, dające możliwość prawidłowej oceny niniejszej sprawy. Nie jest również wiadomym, czy mapy, na których rzekomo oparł się organ pierwszej instancji wydając postanowienie z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały mu doręczone z Urzędu Miasta W. po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, czy też są to te same mapy, co do których orzeczono, że są nieprzydatne na potrzeby niniejszego postępowania. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił także, czy działki nr [...] i nr [...] są zaznaczone na wszystkich wskazanych mapach, czy jedynie na niektórych z nich oraz czy granica klifu jest zaznaczona także na mapie geodezyjnej w skali 1:2000, czy też tylko na mapie służącej do celów informacyjnych oraz w jakiej skali mapa ta została wykonana. Zdaniem skarżącej ustalenie wskazanych powyżej okoliczności ma duże znaczenie dla sprawy, bowiem w oparciu o takie informacje powinno zostać sprawdzone, czy ustalenia organów administracji zostały dokonane w sposób dokładny i rzetelny. W skardze podniesiono także, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w zażaleniu, bowiem nie zauważył, że uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 107 w związku z art. 126 kpa. Organ ten nie wskazał również, na jakich konkretnie materiałach oparł się dokonując ustaleń, iż działki nr [...] i [...] znajdują się w pasie szerokości 200 m od krawędzi klifu. Skarżąca wskazała także, że stwierdzenie przez Ministra Środowiska uchybień postanowienia organu pierwszej instancji winno skutkować jego uchyleniem, a zatem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji należy uznać za nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym wojewodą w odniesieniu do innych niż wymienionych w pkt. 7 tego ustępu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Teren wskazany przez stronę skarżącą jako teren inwestycji mieści się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, co wynika z przepisów rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Wojew. [...] z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Stosownie do treści tego przepisu wojewoda został umocowany przez ustawodawcę m. in. do określenia zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego, wynikających z potrzeb jego ochrony, a mieszczących się w katalogu zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Wskazanym powyżej rozporządzeniem Wojewoda [...] w § 3 ust. 1 pkt 8 wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Analogicznej treści zakaz określony jest w art. 17 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy o ochronie przyrody. Zatem stwierdzić należy, iż Wojewoda [...] wprowadzając w drodze rozporządzenia tego rodzaju zakaz nie przekroczył upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 3 tej ustawy. Strona skarżąca kwestionując ustalenia organu co do położenia jej działek w pasie objętym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych, nie wykazała, że jej działki położone są w innej odległości od krawędzi brzegu klifowego, niż to wynika z ustaleń organu. Wbrew twierdzeniu skarżącej z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż działki nr [...] i [...] położone są w pasie objętym zakazem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...]. Nieuprawniony jest również zarzut skargi, iż uchybienia organu pierwszej instancji, których dopatrzył się organ odwoławczy , powinny skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę na nowo w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, a to oznacza, że ewentualne uchybienia organu pierwszej instancji, które nie miały wpływu na wynik sprawy, jak to miało miejsce w tym konkretnym przypadku, są naprawiane przez organ odwoławczy. W tych warunkach należało uznać, że postanowienie organu ochrony przyrody o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zgodne z prawem. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.