IV SA/Wa 96/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Burmistrz Miasta J., rozpoznając wniosek inwestora P. N, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [..] w J.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu 4 sierpnia 2006 r. P. N. Wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja, obecnie znajduje się w trakcie wytyczania drogi dojazdowej z dostępem do drogi publicznej. Ponadto podniósł, iż przy planowanej inwestycji znajduje się działka budowlana z dostępem do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania P. N., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zasady ustalania warunków zabudowy dla terenu, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ustalone są w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Kolegium wyjaśniło również, iż z wypisu i wyrysu z Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 r. ( obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.) wynika, że działka nr [...] położona była na terenie RLOw- tereny lasów ochronnych. Powyższy plan nie zawierał zapisów zezwalających na zmianę przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne. Inwestor nie przedstawił także decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia jego nieruchomości, wydanej w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Tym samym P. N. nie spełnił warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. N.. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do działki, której tyczy decyzja prowadzi szeroka, twarda, gruntowa droga. Po obydwu jej stronach znajdują się budynki mieszkalne i biurowe. Skarżący wniósł o zachowanie leśnego charakteru działki z prawem ustalenia warunków zabudowy do 20 % jej powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, iż w świetle uregulowań ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po roku 1945, jak i zrekompensowania właścicielom nieruchomości podejmowanych w przeszłości niekorzystnych dla nich aktów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 1 czerwca 2006r. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił krąg podmiotów będących stronami tego postępowania, są to właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką, na której miała być realizowana planowana inwestycja. Art. 61 § 4 kpa nakazuje zawiadomić o wszczęciu postępowania, czy to z urzędu, czy to na żądanie jednej ze stron wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Decyzje wydane w sprawie doręcza się stronom na piśmie - art. 109 § 1 kpa. Sposób doręczania pism stronom w toku postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej uregulowany jest w rozdziale 8 od art. 39 do art. 49 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek doręczania z urzędu stronom postępowania wszelkich pism związanych ze sprawą będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania i doręczył wydaną w sprawie decyzję zgodnie z trybem doręczeń ustanowionym w art. 42, 43, 44 kpa jedynie niektórym stronom tego postępowania. Natomiast część stron tego postępowania F. B., A. K., T. D., E. M., I. M. i Z.B. została powiadomiona o treści decyzji w drodze obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta J.. Wprawdzie art. 49 kpa dopuszcza możliwość zawiadamiania strony o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Żeby doręczenie w danej sprawie w trybie art. 49 kpa było możliwe musi tak stanowić przepis szczególny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /. Przepisy artykułów od 59 do 67 tej ustawy dotyczące bezpośrednio postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przewidują zawiadamiania stron tego postępowania o jego wszczęciu i podjętej decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia. Wprawdzie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, to jednak przepis ten odnoszący się do postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże z ograniczeniem do przepisów art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56. Tak więc art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego należy uznać, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organ I instancji bez podstawy prawnej zastosował doręczenie w trybie art. 49 kpa w stosunku do części stron. Organy w toku postępowania nie podjęły próby ustalenia aktualnych adresów stron F. B., A. K., T. D., E. M., I. M. i Z.B.. Dopiero po ewentualnie bezskutecznej próbie ustalenia aktualnych adresów tych stron, można by było uznać je za osoby, których miejsce pobytu jest nieznane. Dla osób nie znanych z miejsca pobytu, którym w toku postępowania należy doręczyć pisma, należy ustanowić przedstawiciela w myśl art. 34 § 1 kpa. Wyznaczonemu przez sąd powszechny przedstawicielowi doręcza się pisma skierowane w toku postępowania administracyjnego do stron, których miejsce pobytu nie jest znane. Organ II instancji swoją decyzję doręczył stronom, których adresy zamieszkania są znane. Natomiast tym stronom postępowania, których adresy pobytu nie są znane, zlecił doręczenie decyzji w trybie art. 44 kpa przez Burmistrza Miasta J.. Takie polecenie jest niewykonalne, gdyż z akt nie wynika pod jaki adres odpis decyzji ma być doręczony. W rezultacie naruszenia przepisów o doręczaniu pism w toku postępowania administracyjnego, część podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu została pozbawiona w nim udziału. Organy ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie dokonają doręczeń stronom pism zgodnie z wymogami rozdziału 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.