IV SA/Wa 96/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność: § 10 ust. 3 pkt 5, § 10 ust. 6 pkt 3, § 11 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 9, § 17 pkt 2 lit e, § 18 pkt 2 lit e, § 19 pkt 2 lit e, § 21 pkt 2 lit a, § 22 pkt 2 lit a, § 29 pkt 4 lit b i f, § 30 pkt 4 lit b, f, h, § 39 pkt 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały; II. stwierdza nieważność § 33 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem [...] zaskarżonej uchwały; III. stwierdza nieważność § 36 i załącznika graficznego w części terenu oznaczonego symbolem [...] zaskarżonej uchwały; IV. stwierdza nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały odnośnie terenu oznaczonego symbolem [...] w części dla której w uchwale Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. określono kierunki rozwoju oznaczone symbolem MN1, MN2, MN3, U, UP. Wojewoda [...] złożył skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanej w skardze części zarzucając naruszenie: - art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), §4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w: §10 ust. 3 pkt 5,.§10 ust. 6 pkt 3, §29 pkt 4 lit. f, §30 pkt 4 lit. f oraz §30 pkt 4 lit. h zaskarżonej uchwały, - art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ustalenia zawarte w §11 zaskarżonej uchwały, - art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody, przez ustalenia zawarte w §39 pkt 3 zaskarżonej uchwały, - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), przez ustalenia zawarte w §6 pkt 17 zaskarżonej uchwały w zakresie definicji pojęcia "budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej", - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ustalenia zawarte w §22 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową plan ustalił, jako przeznaczenie dopuszczalne, usługi, - art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu w ustaleniach: §17 pkt 2 lit. e, §18 pkt 2 lit. e, §19 pkt 2 lit. e, §21 pkt 2 lit. a, §38 pkt 2 lit. a oraz §38 pkt 1 i 2 lit. b zaskarżonej uchwały, - art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §4 pkt 13 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy w odniesieniu do jednostki terenowej U2/U1, - art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak określenia linii rozgraniczającej teren o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania, w odniesieniu do jednostki terenowej U2/ZPa, - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w odniesieniu do wskazanych na rysunku planu miejscowego terenów rolniczych, które w studium wyznaczone zostały pod zabudowę. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż w §10 ust. 3 i 6, §29 pkt 4 lit. f, §30 pkt 4 lit. f i h zaskarżonej uchwały wprowadzono obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków, wszelkich działań inwestycyjnych podejmowanych w strefie ochronnej zabytków, w tym także zabytków archeologicznych oraz znajdujących się na terenie objętym planem, chronionych stanowisk archeologicznych. W świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Wskazane uregulowania zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Upoważnienie to nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w planie miejscowym uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania uzgodnienia czy pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, bądź kwestii konsultacji z tym organem, poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych np. w zakresie nakazu indywidualnego projektowania ogrodzeń w uzgodnieniu z konserwatorem. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy S. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia, bądź obowiązku konsultacji/uzgodnienia, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres działań wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Gminy S. Ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie. Rada Gminy S. wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach strefy ochronnej zabytków archeologicznych, przekroczyła zatem swoją kompetencję. W §11 uchwały w sposób ogólny określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Ustalenia zawarte w §11 ust. 1 pkt 5 uchwały wprowadzają dodatkowe wymogi, które należy spełnić w przypadku tzw. etapowania obszaru objętego scaleniem i podziałem, a co do których brak upoważnienia ustawowego. Do planu miejscowego wprowadzono ustalenia warunkowe, tj. obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Takim zdarzeniem przyszłym i niepewnym jest dokonanie scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, o których mowa w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewyznaczenie granic obszaru objętego scaleniem w praktyce oznaczać może brak możliwości realizacji nowej zabudowy. W ustaleniach §11 ust. 1 pkt 9 uchwały Rada Gminy S. odniosła się również do zasad i warunków podziałów nieruchomości, w tym także połączeń i ponownych podziałów, gdy tymczasem art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, innych niż dokonywane w trybie scalania i podziału nieruchomości. Należy bowiem odróżnić instytucję "podziału nieruchomości" (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami), połączenia i ponownego podziału (art. 98 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla której zastosowanie mają również przepisy dotyczące podziału nieruchomości) od instytucji "scalenia i podziału nieruchomości" (art. 101 i następne zawarte w Rozdziale 2 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami). Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rada Gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, oraz określać szczególne zasady dokonywania podziału nieruchomości na obszarze objętym planem. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości, powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego. Rada Gminy S. nie miała podstaw prawnych do zawarcia ustaleń w §39 pkt 3 uchwały, iż tereny prywatne położone w granicach [...]PN podlegają wykupowi przez Skarb Państwa na rzecz [...]PN. Ustalenie to narusza art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, ze zm.). [...] Parkowi Narodowemu przysługuje jedynie prawo pierwokupu. Należy bowiem odróżnić "wykup nieruchomości" od "prawa pierwokupu", które jest niczym innym, jak tylko pierwszeństwem kupna oznaczonej rzeczy na wypadek gdyby druga strona sprzedała tą rzecz osobie trzeciej. Prawo pierwokupu, w tym przypadku następuje na rzecz Skarbu Państwa nie zaś, jak to zostało określone w §39 pkt 3 uchwały, na rzecz [...] Parku Narodowego. Ponadto, pojęcie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej użyte w §6 pkt 17 uchwały jest zbitką dwóch pojęć, tj. "budynku mieszkalnego" oraz "zabudowy zagrodowej". Legalne definicje pojęcia budynku mieszkalnego oraz zabudowy zagrodowej zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690, ze zm). Rada Gminy S. faktycznie wprowadziła modyfikację pojęcia zabudowy zagrodowej ograniczając tę zabudowę wyłącznie do gospodarstw rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, wykluczając tym samym możliwość realizacji takiej zabudowy dla gospodarstw leśnych. W ramach terenu oznaczonego symbolem MR i MR1, jako przeznaczenie podstawowe, plan ustalił: zabudowę zagrodową, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne usługi. Dopuszczenie funkcji usługowej wymaga jednak zgody na taką zmianę przeznaczenia gruntu, dlatego dopuszczenie w planie tego rodzaju funkcji stanowić może o pominięciu wymogu uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Część terenów oznaczonych symbolem MR stanowią grunty klasy III np.: część działki nr ew. [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...] z obrębu T., część działek nr ew. [...] i [...] z obrębu W., a nawet gruntów klasy II (wieś K. w okolicy ui. [...] i [...]). Dopuszczalny rodzaj zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej nie może stanowić gruntów rolnych, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem gruntem rolnym dla zastosowanych w planie funkcji, może być jedynie zabudowa, gdy budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu i wchodzą w skład gospodarstw rolnych. Za naruszające przepisy uznać należy również ustalenia dopuszczające możliwość realizacji zabudowy zagrodowej na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Zabudowa zagrodowa jest innym rodzajem przeznaczenia niż np. zabudowa jednorodzinna, czy zabudowa usługowa. Zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zastosowana w przedmiotowym planie miejscowym zasada ustalania przeznaczenia dopuszczalnego, jako towarzyszącego zabudowie zagrodowej, skutkować może tym, iż przeznaczenie dopuszczalne stanie się faktycznie przeznaczeniem podstawowym. W przedmiotowej uchwale nie nastąpiło zatem jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu. Część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, znaczna część ustaleń planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Stopień sprzeczności pomiędzy planem a ustaleniami studium jest tak duży, iż organ nadzoru postanowił, w formie graficznej, na zmniejszonych (do formatu A3) rysunkach planu, oznaczyć tylko te najbardziej istotne ustalenia, które wprost naruszają ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenu. Na kolejnych planszach wskazano niezgodności polegające na wyznaczeniu w planie miejscowym terenów rolniczych (zgodnie z symbolem R), które w studium przeznaczone zostały pod zabudowę (tereny oznaczone symbolem MN1, MN2, MN3 i U), głównie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową oraz usługowo - produkcyjną (studium tereny UP). Stwierdzono również niezgodność zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu B., jednostka ewidencyjna S. Zgodnie z ustaleniami planu działka została przeznaczona pod tereny wód powierzchniowych, ustalenia dla jednostki terenowej WS - §41 uchwały oraz tereny usług i zieleni urządzonej (niepublicznej), ustalenia dla jednostki terenowej U2/ZPa - §33 uchwały. Stosownie do ustaleń studium ww. działka przeznaczona została pod zieleń urządzoną (jednostka terenowa ZP6 Zieleń parkowa we wsi B.) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (jednostka terenowa MN1), w ramach której, jako przeznaczenie dopuszczalne studium ustaliło: "usługi nieuciążliwe, których oddziaływanie nie wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, zabudowa zagrodowa oraz urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej, wraz z jednoczesnym dopuszczeniem realizacji obiektów usługowych bez obowiązku realizacji budynków mieszkalnych w oparciu o ustalenia planów miejscowych", przy czym wyznaczone w studium tereny MN1 zajmują znacznie większą powierzchnię niż w uchwalonym planie miejscowym. Ponadto, stosownie do ustaleń §33 uchwały plan, jako równorzędne przeznaczenie terenu wyznaczył usługi i zieleń urządzoną, które są różnym przeznaczeniem, którego nie sposób łączyć. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. opisał czynności podejmowane w toku opracowania zaskarżonej uchwały i stwierdził m.in., że zapisy planu zawierają informacje i konkretyzację obowiązków przyszłych inwestorów wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r. Plan był uzgodniony postanowieniem Nr [...] z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i zawiera treści wymagane przez WKZ. Uzgodnienie jest bez jakichkolwiek uwag, gdyż treść ustaleń była szczegółowo dyskutowana bezpośrednio przez głównego Projektanta planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące ustaleń planów w zakresie ochrony dóbr kultury zostało w rygorystyczny sposób zaostrzone w ostatnim okresie, po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast zaskarżony plan sporządzony był przed wejściem w życie powołanej ustawy. Przy ciągle zmieniającym się prawie bardzo trudno jest tworzyć uniwersalne ustalenia, które tego prawa nagle po zmianie nie naruszą. W procesie sporządzania planu organ sporządzający plan kieruje się, działając w granicach prawa, wymogami zachowania ładu przestrzennego. Zapisy w §11 w ocenie władz gminy są tak skonstruowane, żeby służyły ładowi przestrzennemu układu przestrzennego gminy i jego funkcjonowaniu, zapewniając jednocześnie możliwości dalszego rozwoju. Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Przepis §11 zaskarżonej uchwały nie wprowadza żadnego trybu szczegółowego dla wszczęcia postępowania służącego przeprowadzeniu scalenia i podziału nieruchomości, a jedynie odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obszar, którego dotyczy scalenie i podział - granice gruntów objętych scaleniem i podziałem określonych w uchwale o przystąpieniu do scalenia i podziału nie muszą być tożsame z obszarem przeznaczonym do scalenia i podziału w planie miejscowym. Ustalenia w §11 ust. 1 nie określają granic scalenia i podziału, a jedynie obszary przewidziane do scalenia i podziału. Ustalenie planu w §39 stanowi informację dla mieszkańców gminy, wskazując kierunek zagospodarowania przestrzennego terenów prywatnych położonych w granicach [...]PN. Plan był uzgodniony z Dyrektorem [...] Parku Narodowego i zawiera terminologię wymaganą przez [...]PN. Ustalenie to nie jest sprzeczne z prawem pierwokupu, które dotyczy realizacji prowadzonych przez [...]PN wykupów. Wieś B. jest jedyną zabudowaną wsią w Gminie S. znajdującą się w granicach [...] Parku Narodowego. Właściciele nieruchomości w tej wsi bez jakichkolwiek ustaleń dotyczących ich zabudowy, zawartych w planie miejscowym byliby pokrzywdzeni w stosunku do innych mieszkańców Gminy S. Definicja pojęcia budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wprowadzono na potrzeby planu, dlatego nie ma sprzeczności z definicjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Definicja wprowadzona planem miała na celu zapobieżenie realizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej jako wielorodzinnych. W zaskarżonej uchwale planuje się wyznaczenie nowych terenów pod obiekty przeznaczone na nieuciążliwą działalność gospodarczą oraz pod zabudowę zagrodową dla posiadaczy gospodarstw rolnych w gminie S. dlatego w definicji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej nie ma mowy o gospodarstwach leśnych. W gminie S. nie występuje potrzeba realizacji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach leśnych; nieliczne lasy prywatne są rozdrobnione i w następnych edycjach planów, o ile zostanie wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - będą przeznaczane na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jedynie na działce nr [...] i [...] we wsi M. w ramach terenów oznaczonych MR, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową występują grunty leśne. Jest to teren o powierzchni [...] ha zabudowany od wielu lat budynkiem mieszkalnym i budynkami związanymi z gospodarstwem rolnym, a grunty leśne na tych działkach stanowią powierzchnię biologicznie czynną działek. Zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu wyznaczono nowe tereny pod obiekty przeznaczone na nieuciążliwą działalność gospodarczą, gdyż występuje w gminie taka potrzeba poparta licznymi wnioskami złożonymi do planu; dopuszczono więc także usługi na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem MR i MR1, aby plan był elastyczny (w granicach prawa) i jak najlepiej odpowiadał potrzebom mieszkańców, gdyby taka potrzeba się wyłoniła w trakcie realizacji planu. Zwarty obszar nowo wyznaczonych terenów MR na glebach wysokiej klasy nie przekracza 0,5 ha, dlatego według ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Natomiast wieś K. w rejonie ulic [...] i [...] stanowi obszar typowo rolniczy i funkcja usług może się na tym terenie pojawić sporadycznie, nie przekraczając powierzchni 0,5 ha. W planie wyznaczono znaczne tereny przeznaczone pod usługi; kierując się wymogiem zapewnienia ładu przestrzennego, wyznaczono je głównie wzdłuż ul. [...] na całym jej 13-to kilometrowym przebiegu przez teren gminy, a także w sąsiedztwie zrealizowanej drogi ekspresowej [...] - trasa [...] (korytarz międzynarodowych powiązań komunikacyjnych), więc potrzeby lokowania takich funkcji będą realizowane głównie na powyższych wyznaczonych terenach. Przedmiotem planu jest przede wszystkim utrzymanie przeznaczenia terenów określonych dotychczasowymi miejscowymi planami, ze zmianami, o których mowa w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Obszar urbanizowany objęty tymi planami jest w większości zagospodarowany, przy czym cechą charakterystyczną jest przemieszanie funkcji mieszkaniowych (w tym zabudowy zagrodowej, zwłaszcza w zachodniej części gminy) i usługowych. Zapisy, które są zakwestionowane umożliwiają elastyczne, odpowiadające potrzebom mieszkańców zagospodarowanie terenu. Teren gminy położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie W. i podlega znacznej presji inwestycyjnej; zapisy planu stanowią uszczegółowienie kierunków polityki przestrzennej w tym zakresie przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Teren oznaczony R1 zawiera warstwę informacyjną o planowanej drodze regionalnej i ma na celu zachowanie bez zabudowy kubaturowej korytarza przyszłego układu komunikacyjnego. Zapis w §36 planu oznacza, że odpowiednio należy zastosować również wysokość stawki procentowej tj. 0% dla terenu U1 i 10% dla terenu U2, zgodnie z §43. Jednoznaczne określenie przeznaczenia tego terenu lub jego podzielenie na odrębne funkcje nie było możliwe, jest to teren w centrum wsi gminnej ważny dla funkcjonowania gminy i będący przedmiotem dalszych decyzji władz gminy. Ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem U2/ZPa są pozostawieniem obowiązujących ustaleń planu miejscowego z 1998 r. wykonanego w skali 1:1000 - Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1998 r. gdzie podstawowym ustaleniem jest strefa usług publicznych z zielenią parkową, oznaczoną na rysunku planu symbolem UpZP. Teren ten jest przedmiotem sporu i długich negocjacji z właścicielem, który chciałby wybudować na tym terenie osiedle mieszkaniowe, w tej sytuacji jedynym wyjściem było utrzymanie ustaleń planu z 1998 r., tj. terenu inwestycyjnego w zieleni parkowej. Ponadto, w Studium za podstawę przyjętych rozwiązań uznano zrównoważenie rozwoju następujących dziedzin: społecznej, gospodarczej i przyrodniczej. Przyjęta zasada, przy dużym nacisku inwestycyjnym związanym z położeniem w bezpośrednim sąsiedztwie W. skutkowała wydzieleniem obszarów bezinwestycyjnych, które będą stanowić nienaruszalną przestrzeń o funkcjach przyrodniczych (głównie w północnej części gminy) oraz przestrzeń rolniczą (pas najlepszych gleb w południowej części gminy). W ramach terenów inwestycyjnych w zakresie przesądzonym uchwałą o przystąpieniu tj. utrzymania przeznaczenia terenów określonego dotychczasowymi miejscowymi planami, plan stanowi konkretyzację powyższego kierunku polityki przyjętej w studium. Studium ma charakter kierunkowy, a nowe tereny pod zabudowę będą przeznaczane sukcesywnie w następnych planach, ich opracowany przez władze gminy harmonogram sięga ok. 30 lat - w studium zawarto odpowiednie zapisy. Niemożliwe jest przeznaczenie w obecnym planie wszystkich terenów pod zabudowę wyznaczonych w studium, gdyż plan niesie skutki finansowe (w zakresie realizacji terenów publicznych - wykupy pod drogi, uzbrojenie terenu), które spowodowałyby paraliż finansów gminy przy tak dużym objęciu terenów do zabudowy jak to jest w studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała w niektórych częściach zakwestionowanych przez Wojewodę [...] podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Według zaś §4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z cytowanych przepisów nie wynika upoważnienie do zamieszczania w planie miejscowym nakazów dotyczących uzyskiwania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnień lub pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ materia ta jest zastrzeżona do postępowania administracyjnego normowanego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwzględnieniem ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zapisy planu miejscowego, jako przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą bowiem bez wyraźnego w tym zakresie upoważnienia ustawowego w jakikolwiek sposób determinować ustawowych warunków postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu ustalenia zawarte w §10 ust. 3 pkt 5, §10 ust. 6 pkt 3, §29 pkt 4 lit. b i f, §30 pkt 4 lit. b, f i h zaskarżonej uchwały zamieszczone zostały bez podstawy prawnej, która nie wynika z przysługiwania gminie uprawnienia planistycznego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla takiej oceny wskazanych zapisów zaskarżonej uchwały nie ma żadnego znaczenia okoliczność poddania projektu tej uchwały uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ niezakwestionowanie tych zapisów przez organ uzgadniający nie skutkuje uznaniem ich za zgodne z prawem. Z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono w §11 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 9 zaskarżonej uchwały zasady i warunki scalania i podziału terenu naruszając przy tym także art. 102 ust. 3 i art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Brak jest bowiem podstaw prawnych do uzależnienia w §11 ust. 1 pkt 1 dopuszczalności zabudowy terenu od uprzedniego przeprowadzenia scalenia i podziału bez jednoczesnego określenia w planie miejscowym wszystkich obszarów wymagających takiego scalenia i podziału. W przypadku obszaru nieujętego w zaskarżonej uchwale, jako obszar scalenia i podziału - zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jego zabudowa będzie uzależniona od dokonania uprzedniej oceny, czy jest to obszar, na którym, może być prowadzone scalenie i podział. Zgodnie bowiem z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Nie wiadomo zatem, kto miałby dokonywać oceny spełnienia warunku określonego w §11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, skoro obowiązujące prawo nie wskazuje w tym zakresie właściwego organu. Również wyznaczanie granic obszaru scalenia i podziału normuje art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przypisując tę kompetencję radzie gminy w uchwale o przystąpieniu do scalenia i podziału, nie zaś w uchwale w sprawie planu miejscowego. Treść §11 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały wkracza zaś w materię normowaną art. 102 ust. 3 oraz art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami naruszając przy tym także art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczenie bowiem w planie miejscowym obszaru scalenia i podziału - zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obliguje radę gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału w granicach całego obszaru wyznaczonego w planie miejscowym, co wynika z art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, §11 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały skutkuje w istocie odstąpieniem rady gminy od ustawowego obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału całego terenu wyznaczonego do takiego celu w zaskarżonej uchwale. Określenie w §11 ust. 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały reguł dotyczących połączenia i ponownego podziału nieruchomości oraz podziału nie znajduje podstawy w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przepis ten dotyczy określania szczegółowych zasad i warunków jedynie scalania i podziału nieruchomości, jako wyodrębnionej ustawowo procedury unormowanej w art. 101 - art. 108 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które to warunki ustawodawca wskazał wart. 102 ust. 1 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również z §4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, nie zaś w wyniku połączenia i podziału bądź też samego podziału nieruchomości. Za niezgodne z prawem należy także uznać zapisy zawarte w §17 pkt 2 lit. e, §18 pkt 2 lit. e, §19 pkt 2 lit. e i §21 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, ponieważ określone w nich dopuszczalne przeznaczenie terenu, jako uzupełniające wobec przeznaczenia podstawowego w istocie stanowi odrębne przeznaczenie możliwe do samodzielnej realizacji przez co zapisy te - mające charakter normatywny - pozostają w wewnętrznej sprzeczności wobec zapisów określających podstawowe przeznaczenie, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść powołanych zapisów nie precyzuje również podstawowego przeznaczenia dla konkretnego terenu w wyznaczonych liniach rozgraniczających, lecz kwestię tę pozostawia do ustalenia dopiero na etapie realizacji zabudowy w ramach projektu zagospodarowania działki lub terenu, co podważa ustawową zasadę określania przeznaczenia w liniach rozgraniczających w planie miejscowym wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W §22 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały określono dla terenów rolnych o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę zagrodową przeznaczenie dopuszczalne pod usługi, co w świetle definicji przeznaczenia dopuszczalnego zawartej w §6 pkt 8 zaskarżonej uchwały oznacza w istocie dwojakie odmienne przeznaczenie bez wyznaczenia - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - linii rozgraniczającej te przeznaczenia w terenie stanowiąc tym samym naruszenie wskazanego przepisu ustawy. Wbrew odpowiedzi na skargę, plan miejscowy nie może zawierać ustaleń o charakterze wyłącznie informacyjnym, ponieważ jest aktem prawa miejscowego, dlatego jego zapisy mają charakter normatywny. Zapis zawarty w §39 pkt 3 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały o wykupie prywatnych terenów przez Skarb Państwa na rzecz [...] Parku Narodowego nie znajduje zatem podstawy w art. 4 ust. 1 i w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie może mieć charakteru normatywnego. Możliwość nabywania terenów na potrzeby parku narodowego regulowana jest bowiem odrębnymi przepisami prawa, dlatego plan miejscowy nie może kreować jakichkolwiek uprawnień do nabywania takich terenów. W §33 zaskarżonej uchwały określono dwa równorzędne przeznaczenia podstawowe terenu oznaczone symbolem U2/ZPa pod usługi oraz pod zieleń urządzoną bez wyznaczenia linii rozgraniczającej te przeznaczenia, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro na tym samym terenie określono dwa różne wykluczające się przeznaczenia. Dla terenu oznaczonego symbolem U2/U1 w zaskarżonej uchwale nie określono stawki procentowej opłaty planistycznej, która zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obowiązkowy element planu miejscowego. W szczególności obszar ten nie został ujęty w §43 określającym takie stawki dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Jakkolwiek stawkę procentową tej opłaty ustala się w planie miejscowym dla pobrania opłaty w przypadku, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła - co wynika z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do którego ustawodawca odesłał w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 12, to brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek uzasadnienia lub wyjaśnienia, aby teren oznaczony symbolem U2/U1 nie spełniał warunku wzrostu wartości określonego w art. 36 ust. 4 powodującego odstąpienie od ustalenia obowiązkowego elementu planu. Określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem U2/U1 w zaskarżonej uchwale bez ustalenia obowiązkowego elementu stawki procentowej opłaty planistycznej narusza zatem art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podważając tym samym dopuszczalność ustalenia samego przeznaczenia. Odstąpienie od ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej bez wykazania braku spełnienia warunku wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem U2/U1 w sposób określony w art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza bowiem możliwość określenia samego przeznaczenia terenu, skoro według omawianego art. 15 ust. 2 ustalenia planistyczne obejmują obowiązkowo m.in. stawkę procentową opłaty planistycznej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wynikiem tej ustawowej zasady sporządzania planu miejscowego był obowiązek rady gminy dokonywania przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium - w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści obowiązującej przed dniem 21 października 2010 r. mającej zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Z porównania treści załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. z załącznikiem graficznym do zaskarżonej uchwały wynika, iż dla niektórych terenów wyznaczonych w studium jako obszary struktury funkcjonalnej mieszkaniowe jednorodzinne oznaczone symbolem MN1, MN2 i MN3 oraz obszary usługowe i usługowo-produkcyjne oznaczone symbolem U i UP, w zaskarżonej uchwale określono przeznaczenie jako tereny rolnicze w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone symbolem R (§7 ust. 2 pkt 23 oraz §38 zaskarżonej uchwały). Szczegółowe zestawienie w tym zakresie Wojewoda [...] przestawił na załącznikach graficznych do skargi. Jakkolwiek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem określającym kierunki rozwoju przestrzennego gminy w długiej pespektywie czasowej, o tyle ustalenia planu miejscowego - w myśl cytowanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie mogą w odmienny sposób od studium określać możliwości zagospodarowania terenu objętego planem. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym stanowi wyłączny sposób jego zagospodarowania, dlatego przeznaczenie w zaskarżonej uchwale niektórych terenów na cele rolne wyklucza możliwość innego sposobu jego zagospodarowania podczas, gdy według studium obszary te powinny w planie miejscowym zostać przeznaczone odpowiednio w części na cele mieszkaniowe, a w części na cele usługowe i usługowo-produkcyjne. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, określanie przeznaczenia terenu w planie miejscowym stanowi konkretyzację kierunków rozwoju określonych w studium, dlatego plan miejscowy nie może określać przeznaczenia niezawierającego się w kierunkowych studium, czemu ustawodawca dał wyraz w cytowanych wyżej art. 9 ust. 4 i w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie w zaskarżonej uchwale dla części terenów przeznaczenia na cele rolne w granicach kierunkowych oznaczonych w studium symbolem MN1, MN2, MN3, U i UP stanowi zatem niezgodność tego przeznaczenia ze studium, co narusza zasadę sporządzania planu miejscowego określoną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie podważa stwierdzenie Rady Gminy S. zawarte we wstępnej treści zaskarżonej uchwały o zgodności tej uchwały ze studium, dlatego stwierdzenie to w istotny sposób narusza tryb sporządzania planu miejscowego określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostałe zarzuty skargi Wojewody [...] wobec zaskarżonej uchwały nieuwzględnione w niniejszym wyroku nie stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności gminie przysługuje uprawnienie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ograniczenia w planie miejscowym zabudowy zagrodowej do gospodarstw rolnych z wyłączeniem gospodarstw leśnych, skoro to gmina decyduje o konkretnym przeznaczeniu danego terenu w planie miejscowym, a uwarunkowania lokalne nie wskazują na możliwość tworzenia gospodarstw leśnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.