IV SA/Wa 960/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dniał [...] listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. Nr [...], którą uchylono akt nadania z dnia [...] maja 1953 r. Nr [...], wydany przez Powiatową Komisję Ziemską we W. J. P. na willę i 0,47 ha gruntów położonych we wsi S. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. Nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. wystąpiła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa C. C.. Dalej, w uzasadnieniu Minister stwierdził, że Wojewódzka Komisja Ziemska we W. uchylając decyzją z dnia [...] kwietnia 1962 r. akt nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] maja 1953 r. stwierdziła, że był on sprzeczny z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, według których na własność osadników przeszły tylko zabudowania potrzebne do prowadzenia gospodarstwa. Z kolei Minister Rolnictwa w decyzji z dnia [...] lipca 1962 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. wskazał, iż willa objęta aktem nadania posiadała dwa mieszkania na parterze i piętrze po trzy pokoje z kuchnią oraz trzecie mieszkanie na poddaszu składające się z dwóch pokoi i kuchni. Na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. na własność posiadacza wraz z gospodarstwem przeszły zabudowania potrzebne do jego prowadzenia. Wskutek tego J. P., którego wnioskodawczyni jest córką, stał się właścicielem tylko części willi wystarczającej na zamieszkanie jednej rodziny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r., zgodnie z którym osoby, które w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 7 września 1951 r. posiadały gospodarstwo rolne nadane w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych stawały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw z wyjątkiem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym prawo własności nie rozciąga się na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa w tych rozmiarach. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił pogląd przedstawiony przez organy w zakwestionowanych przez wnioskodawczynię decyzjach i uznał, iż nie są one obarczone wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił również zarzutu wnioskodawczyni, zgodnie z którym kwestionowane decyzje przyjmując za podstawę prawną art. 137 § 1 pkt 2 kpa, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister wskazał, że obowiązujący wówczas art. 137 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący odpowiednik aktualnie obowiązującego art. 156 § 1 kpa, upoważniał organ do uchylenia z urzędu decyzji wydanej "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej". Przy czym to ostatnie pojecie obejmowało również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo (por. E. Iserzon, Komentarz, s. 276). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniosła C. C.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1951 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne prowadził jedynie J. P. . Najemcą pomieszczeń wchodzących w skład tego gospodarstwa był J. P. , który nie posiadał i nie prowadził tego gospodarstwa. Oznacza to, że przepisy dekretu miały zastosowanie jedynie do J. P. Stąd też uchylenie aktu nadania z dnia [...] maja 1953 r. zostało dokonane z naruszeniem prawa prowadzącym w konsekwencji do nadania przedmiotowego gospodarstwa rolnego miedzy innymi osobie, która nie spełniała przesłanek art. 2 dekretu. Zdaniem skarżącej art. 137 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu z 1962 r. nie mógł mieć zastosowania dla prawidłowego i skutecznego przeprowadzenia procedury uchylenia aktu nadania z 1953 r., skoro akt ten został wydany na podstawie przepisów dekretu z 1951 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę w świetle kryteriów, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. Nr [...], którą uchylono akt nadania z dnia [...] maja 1953 r. Nr [...], wydany przez Powiatową Komisję Ziemską we W. J. P. na willę i 0,47 ha gruntów położonych we wsi S. . Podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podobnie jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. Jak już wyżej wskazano, postępowanie dotyczące oceny decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Podkreślenia wymaga również to, iż oceniane w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym decyzje wydane były w trybie art. 137 § 1 pkt 2 kpa w wersji obowiązującej w dniu wydania tych decyzji, co oznacza, iż wydane one były również w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż badane w postępowaniu nieważnościowym decyzje: Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. oraz Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. zostały wydane na podstawie art. 137 § 1 pkt 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji, zgodnie z którym podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Należy zauważyć, że na tle art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), który również odwoływał się do możliwości uchylenia z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, jako nieważnej, każdej decyzji, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w judykaturze wyrażono pogląd, zaakceptowany w doktrynie, że decyzja o której mowa w w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia, jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie. Dalej decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego, bądź formalnego. Jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie, wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (W. Dawidowicz - Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu - PWN 1962 r., s. 265 i nast.). Dlatego zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż sformułowanie "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" zawarte w art. 137 § 1 pkt 2 kpa obejmuje również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. został uchylony z urzędu, jako nieważny, akt nadania Nr [...] z dnia [...] maja 1953 r. wydany przez Powiatową Komisję Ziemską we W. Aktem tym J.P., tj. ojcu skarżącej, zostało nadane gospodarstwo obejmujące grunty o powierzchni 0,47 ha i budynek w postaci willi położone w S. Akt nadania był wydany na podstawie dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 dekretu (w pierwotnym brzmieniu) w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności powiatowa komisja ziemska wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności, o którym mowa w tym przepisie. Z kolei art. 10 dekretu stanowi, że w sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu. Art. 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r. przewiduje, że osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Wraz z gospodarstwem rolnym przechodzą na własność posiadaczy gospodarstw: a) inwentarz żywy, b) zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia. c) Dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych wszedł w życie 7 września 1951 r. Z dyspozycji art. 2 dekretu wynika, iż w razie spełnienia się przesłanek wymienionych w tym przepisie nabycie własności gospodarstwa rolnego w tym również m.in. zabudowań następowało z mocy samego prawa z dniem 7 września 1951 r. W tej sytuacji sama decyzja w postaci aktu nadania miała jedynie charakter deklaratoryjny. Wobec powyższego J. P. w dniu 7 września 1951 r. stał się z mocy prawa właścicielem gospodarstwa rolnego i tej części zabudowań, które w dniu tym znajdowały się w jego posiadaniu. Z akt administracyjnych wynika, że w budynku, nazwanym w akcie nadania z dnia [...] maja 1953 r. willą, znajdowały się trzy mieszkania. W jednym mieszkaniu od 9 sierpnia 1945 r. mieszkał J. P. z siostrami. W drugim mieszkaniu od 1946 r. mieszkał J. P. z żoną i córką. W trzecim mieszkaniu od 1953 r. mieszkał Z. K. Zauważyć należy, że nabycie z mocy prawa własności samego gospodarstwa rolnego, jak i zabudowań, urządzeń gospodarczych i innych przedmiotów inwentarza martwego ograniczone zostało wolą ustawodawcy w treści art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. Zgodnie z tym przepisem prawo własności nie rozciąga się m.in. na zabudowania, które nie są potrzebne do prowadzenia gospodarstwa w tych rozmiarach. Przepis ten pozwala przyjąć, że J. P. , który miał trzyosobową rodzinę, nie potrzebował więcej aniżeli jedno mieszkanie do prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 0,47 ha. Art. 2 i 4 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. dały podstawę Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. i Ministrowi Rolnictwa do stwierdzenia, że akt nadania z dnia [...] maja 1953 r. sprzeczny jest z treścią w/w przepisów. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. zasadnie uznał, że oceniane w postępowaniu nieważnościowym decyzje administracyjne Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. i Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. wydane również w postępowaniu nieważnościowym, nie są obarczone wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa i w tej sytuacji brak było podstaw prawnych do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zaprezentowanym w skardze, zgodnie z którym decyzje Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. i Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. obarczone są wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w wyniku uchylenia aktu nadania z dnia [...] maja 1953 r. prawo własności gospodarstwa nadano na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 r. J. P., który nie spełniał przesłanek z art. 2 tego dekretu. Należy zauważyć, że decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] kwietnia 1962 r. i decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1962 r. w żadnej mierze nie dotyczą J. P. Zarzut skarżącej w tym zakresie wykracza poza treść tych decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.