IV SA/Wa 960/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...], było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej również "k.p.a."), uchylające postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. K. S. (dalej również "inwestor") 17 listopada 2017 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na części działki ewidencyjnej nr [...] i działce nr [...], w obrębie [...] (kubatura) oraz część działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (dojazd) w rejonie ulic [...] i [...] w [...], dzielnica [...]. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. zawiesił z urzędu do 22 września 2018 r. postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, działając m.in. w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wywiódł, że teren inwestycji objęto procedurą planistyczną zainicjowaną uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] marca 2009 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W toku postępowania organ I pierwszej instancji ustalił, że realizacja proponowanej inwestycji będzie niezgodna z tworzonym planem, albowiem projekt planu dla nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję (zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) proponuje lokalizację zieleni parkowej. Dalej, organ I instancji wskazał, że istnieje realna szansa uchwalenia planu miejscowego w ciągu 9 miesięcy. Prace nad planem traktowane są priorytetowo i na początek 2018 r. zaplanowany jest termin wyłożenia planu. Obecnie na projekt planu przenoszone są aktualne podkłady mapowe i dostosowywany do nowej sytuacji wynikłej m.in. z rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody. Inwestor wniósł zażalenie od postanowienia z [...] stycznia 2018 r. i po którego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "Kolegium", "SKO") postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. uchyliło w całości powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, wbrew twierdzeniom organu I instancji, że planowana inwestycja będzie sprzeczna z projektem planu. Plan nie ma bowiem ostatecznego kształtu. Ponadto zdaniem Kolegium nie ustalono, ponad wszelką wątpliwość, że uchwalenie planu nastąpi do [...] września 2018 r. Zdaniem SKO organ I instancji nie odniósł się i nie uwzględnił przebiegu procedury planistycznej, która zakłada m.in. zgłaszanie i rozpatrywanie uwag do wyłożonego projektu przy czym okoliczność ta powinna być ustalona w oparciu o aktualny stan. W konsekwencji SKO stwierdziło, że organ I instancji ma ustalić jaki jest stan zaawansowania prac nad planem i czy pozwala to przyjąć, że zostanie on uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...] (dalej również "skarżąca") nie zgodziła się z postanowieniem SKO z [...] lutego 2018 r. i uczyniła je przedmiotem zaskarżenia do sądu. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było poczynienie błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez organ, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego w zakresie wydania postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu, a także uznanie przez organ, że istnieje konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, w sytuacji gdy organ I instancji w uzasadnieniu przytoczył argumentację uzasadniającą zawieszenie postępowania, tj. podjęcie przez Radę [...] uchwały nr [...] z [...] marca 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], a także dokonał kompleksowej analizy treści projektu m.p.z.p. z planowaną inwestycją, 2. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powołanie się przez organ I instancji na fakty znane organowi z urzędu wymagają dowodu i szczegółowej analizy, podczas gdy przepis ten wprost stanowi, że fakty znane z urzędu nie wymagają dowodu, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wystarczającym do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sytuacji gdy w uzasadnieniu organ I instancji zaznaczył, że wskazany przez inwestora teren położony jest na obszarze objętym procedurą planistyczną zainicjowaną ww. uchwałą, a także powołując się na pismo Biura [...] z [...] stycznia 2018 r. zaznaczył, że istnieje prawdopodobieństwo uchwalenia tego planu w ciągu 9 miesięcy, 3. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy istniały wszelkie przesłanki do utrzymania postanowienia w mocy, 4. art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu uzależnione jest od spełnienia dodatkowych nie ujętych w nim wprost przesłanek, podczas gdy przepis ten stanowi fakultatywną podstawę zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z urzędu, nie uzależniając zawieszenia postępowania od istnienia innych szczególnych przesłanek, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez organ, że organ I instancji miał obowiązek wykazania innych nieujętych wprost w tym przepisie przesłanek zawieszenia postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w piśmie z 27 marca 2018 r. podtrzymało stanowisko wyrażone w "decyzji" z [...] lutego 2018 r. nr [...] i wniosło o "oddalenie sprzeciwu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że od zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej również "k.p.a.") nie przysługuje sprzeciw, o którym mowa w art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), tylko skarga, o której mowa w Dziale III Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym Rozdział 2 Skarga ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie pogląd jest prezentowany zarówno w doktrynie (por. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426) jaki i w orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2018 r. II OZ 130/18, wskazane orzeczenie i orzeczenie powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie Sąd przyjął, że pismo z 20 marca 2018 r. stanowi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2018 r. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone postanowienie [...] lutego 2018 r. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (zastosowany przez organ z uwagi na odesłanie z art. 144 k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). W realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że teren planowanej inwestycji, tj. część działki ewidencyjnej nr [...] i działki nr [...] , w obrębie [...] (kubatura) oraz część działki ewidencyjnej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (dojazd) w rejonie ulic [...] i [...] w [...], dzielnica [...] został objęty uchwałą Rady [...] nr [...] z [...] marca 2009 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Istota sporu dotyczy zaś tego czy organ I instancji ustalając na jakim etapie są prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że konieczne są dalsze ustalenia, które będą miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i że wyjaśnień tych nie może dokonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Organ I instancji zawiesił postępowanie mając na względzie treść art. 62 ust. 1 zd. pierwsze, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepis ten określa fakultatywną przesłankę zawieszenia postepowania co oznacza, że organ administracji kieruje się uznaniowością, w następstwie czego zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego uzasadnienia swojego stanowiska. Nie powinno budzić wątpliwości, że zawieszając postępowanie w oparciu o powyższy przepis organ winien mieć na względzie treść art. 17 u.p.z.p., który przedstawia swoisty harmonogram prac przy sporządzaniu planu miejscowego. Wykonanie tych czynności, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, o czym wprost stanowi § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z nr 164, poz.1587). SKO wydając kontrolowane obecnie postanowienie uznało, że organ I instancji nie uzasadnił, ponad wszelką wątpliwość, aby było możliwe uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu do [...] września 2018 r. Jednocześnie powtórzył za organem I instancji, że obecnie trwają prace dotyczące ustalenia ostatecznego kształtu planu, który następnie zostanie wyłożony do publicznego wglądu w pierwszej połowie 2018 r. Następnie, SKO zarzuciło organowi I instancji, że nie odniosło się do procedury planistycznej, którą określa art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, że spełnione zostały przesłanki z powołanego przepisu. SKO nie wskazało konkretnych przepisów postępowania, które naruszył organ I instancji wydając postanowienie z [...] stycznia 2018 r. Podjęło natomiast polemikę z treścią uzasadnienia ww. postanowienia kwestionując m.in. twierdzenie, że planowana inwestycja może okazać się sprzeczna z projektem planu oraz prawidłowość ustaleń w zakresie na jakim etapie jest procedura planistyczna. W ocenie Sądu nie sposób więc zgodzić się z SKO, iż organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem trafny w części okazał się zarzut skargi w tym zakresie, albowiem uwzględniając ten zarzut Sąd nie może przesądzić – jak domaga się skarżąca - jakiej treści SKO powinno wydać rozstrzygnięcie. Powyższą ocenę wzmacnia fakt, że SKO całkowicie pominęło treść art. 136 k.p.a. (do zastosowania z uwagi na treść art. 144 k.p.a.), który upoważniał organ do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Oznacza to, że skoro SKO, który w myśl art. 15 k.p.a. jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, to mógł z powodzeniem ustalić samodzielnie bądź z pomocą organu I instancji, na jakim etapie jest procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], w trybie art. 136 k.p.a. Jak wskazano powyżej przebieg procedury planistycznej odzwierciedlone powinno być stosowną dokumentacją, dlatego możliwe było ustalenie - w sposób nie budzący wątpliwości - na jakim etapie jest procedura planistyczna. Informacje w tym zakresie, pozyskana w trybie art. 136 k.p.a., bez przeszkód umożliwiłaby SKO dokonanie oceny zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego Sąd przychylił się do stanowiska skarżącej, że odmiennej oceny tego w jakim terminie zakończone zostaną prac nad planem miejscowym, bez podjęcia próby potwierdzenia harmonogramu prac wynikającego z art. 17 u.p.z.p, nie można zakwalifikować jako konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej wynik, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji i nie powinna być nadużywana przez ten organ. Takie działania można ocenić jako naruszające zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) czy zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że ukierunkowane są na wydanie oceny prawnej co do meritum sprawy co w niniejszej sprawie byłoby przedwczesne. Sąd w rozpoznawanej skardze mógł ocenić wyłącznie zasadność wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis sądowy uiszczony przez skarżącego, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia na postanowienie z 25 stycznia 2018 r. będzie miał na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, w szczególności podejmie kroki zmierzające do ustalenia etapu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowego Wawrzyszewa, a następnie oceni zasadność postanowienia z 25 stycznia 2018 r.