IV SA/Wa 962/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. j. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]]) – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. Spółka jawna z siedzibą w P.– Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego od postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy administracji, wynika że pismem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatury w [...]) o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku hali targowej ze zmianą sposobu użytkowania poziomu piwnic i parteru na funkcję handlowo-usługową, wraz z przebudową i rozbudową istniejącej infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki oznaczone nr ew. [...],[...] obręb [...]). Orzekające w sprawie organy administracji odmówiły uzgodnienia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Podkreśliły, że miałaby ona zostać zrealizowana na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego Śródmieścia P., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1967 r. (znak: [...]). Wyjaśniły, że istniejąca hala targowa jest przykładem historycznej zabudowy bazylikowej z charakterystycznymi reprezentacyjnymi formami elewacji szczytowych okresu międzywojennego i stanowi cenny element zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Ponadto, z uwagi na wartość historyczną budowla (hala) została ujęta w wykazie zabytków nieruchomych, przeznaczonych do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków (art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 75, poz. 474). W tej sytuacji akceptacja przez organy konserwatorskie zamierzenia budowlanego, polegającego na zabudowaniu historycznej hali targowej z każdej strony obszaru inwestycji nie służyłaby zachowaniu wartości zabytkowej obiektu, a przez to naruszała interes publiczny. Organy podkreśliły, że z konserwatorskiego punktu widzenia, parametry ustalone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie zapewniają ochrony walorów zabytkowych historycznej zabudowy Śródmieścia. Planowany nowy obiekt (o funkcji handlowo-usługowej) nie nawiąże (nie dostosuje się) do charakterystycznych cech istniejącej historycznej zabudowy Śródmieścia pod względem szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu i będzie stanowić element dysharmonizujący. W. Spółka jawna z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. W zakresie przepisów postępowania, Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. - art. 124 § 2 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a tym samym niemożność ustalenia czym kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie. Natomiast naruszenie prawa materialnego polegało - zdaniem Spółki – na naruszeniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zakres ochrony konserwatorskiej obiektu budowlanego znajdującego się na obszarze historycznego układu urbanistycznego, jest tożsamy z ochroną przyznaną obiektom budowlanym, objętym indywidualnym wpisem do rejestru. W skardze zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwą ocenę planowanej inwestycji z punktu widzenia wymagań określonych w tym przepisie (wymagań dotyczących intensywności wykorzystania terenu). Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ bezzasadnie skupił swoją uwagę na ochronie walorów hali targowej, wskazując na potencjalne możliwości jej zniszczenia i zatarcia cech stylowych i te jego "dywagacje" dotyczące zniszczenia historycznej hali i zatarcia jej cech stylowych, pozostają w całkowitym oderwaniu od konkretnego projektu architektoniczno – budowlanego. Ponadto zarzuciła, że organ odwołuje się do zabytkowego i historycznego charakteru hali targowej, tymczasem hala nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani też nie jest ujęta w ewidencji zabytków. Jest jedynie położona na terenie układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków. Z tego względu organ nie miał podstaw, aby stosować do hali targowej te same wymagania ochronne, jak do obiektu objętego indywidualnym wpisem. Zarzuty procesowe skargi sprowadzają się zaś do kwestionowania ustalania okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności do tego, że organy ustalały te fakty zupełnie dowolnie, nie analizując i nie uwzględniając całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej wadliwe jest również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, ponieważ na jego podstawie nie sposób wywnioskować, czym kierował się organ wydając to rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i terenów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) (art. 4 tej ustawy) od dnia 5 czerwca 2010 r. nałożył na organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek dokonania uzgodnień projektu decyzji w tej sprawie z organami ochrony zabytków również w odniesieniu do obszarów i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślić należy, że nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wprowadziła znaczące zmiany w odniesieniu do ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zasady i terminy tworzenia krajowej (wojewódzkiej) ewidencji zabytków zostały określone w ustawie z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 6 tej ustawy, ewidencje zabytków zostaną utworzone w terminie do dnia 5 czerwca 2013 r. (tj. w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji). Natomiast – w myśl art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej – gminne ewidencje zabytków zostaną utworzone przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na podstawie wykazu zabytków o których mowa w art. 7 tej ustawy, czyli na podstawie wykazu zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, sporządzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i przekazanego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek założyć gminną ewidencję zabytków w terminie 2 lat od dnia otrzymania od wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Z kolei przepis art. 8 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawę o ochronie zabytków stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy, a zatem w wykazie zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w art. 1 ust. 5 pkt b ustawy. Z przytoczonych przepisów ustawy z dnia 18 marca 2010r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika, że ochroną konserwatorską w postaci obowiązku uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o warunkach zabudowy zostały objęte również zabytki wymienione przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wykazie zabytków kwalifikujących się do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że w dacie wydania przez Ministra zaskarżonej decyzji gminna ewidencja zabytków, odpowiednia ze względu na położenie terenu inwestycji, nie została założona. Niemniej jednak z akt sprawy wynika, że zabytkowa hala targowa przy ul. [...] w P. została umieszczona w wykazie zabytków, które powinny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków (wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 18 marca 2010 r.). Sporna nieruchomość była zatem objęta obowiązkiem uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, przewidzianym w art. 8 tej ustawy. Z tych względów zarzut skargi, że zaskarżonym postanowieniem organ objął obowiązkiem uzgodnienia konserwatorskiego obiekt (halę targową), która nie jest wpisana do rejestru zabytków, ani nie jest ujęta w ewidencji zabytków, jest całkowicie bezzasadny. Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał bowiem projektowaną intensywność zabudowy sięgającej, według wniosku, granic terenu objętego wnioskiem, za niewskazaną ze względu na jej zagrożenie dla zachowania walorów architektonicznych i historycznych hali targowej, a nie ze względu na niezgodność z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy. Nie są również zasadne zarzuty procesowe skargi. Zdaniem Sądu nie budzą bowiem wątpliwości zarówno ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w postępowaniu uzgodnieniowym, jak i ich ocena. Nie można zakwestionować stwierdzeń i ocen organów co do walorów architektonicznych spornej hali targowej i jej znaczenia w przestrzeni miejskiej. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie wynika, że planowana zabudowa ma polegać na : budowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku hali targowej. Trudno zatem podważyć konkluzje organu, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza całkowite zabudowanie ustalonego obszaru inwestycji, takie, które spowoduje, że zabytkowy budynek hali znajdzie się we wnętrzu nowej zabudowy. Tym samym projektowana inwestycja może oznaczać zniszczenie historycznej hali targowej z jednoczesnym zatarciem jej cech stylowych. Te okoliczności i argumenty dostatecznie wyjaśniają powody, dla których organ odmówił uzgodnienia projektu zabudowy objętego wnioskiem. Skarżący nie podjął polemiki z tymi ustaleniami, nie starał się nawet wykazać, że planowana inwestycja polegająca na bezpośredniej i znacznej ingerencji w budynek hali (jej rozbudowa, nadbudowa, przebudowa) nie pozbawi jej niebudzących wątpliwości walorów architektoniczno – historycznych. Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.