IV SA/Wa 964/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011r. sprawy ze skargi J. P. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących J. P. i B. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 964/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].04.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...].02.2010 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i myjni samochodowej na części działek o nr ew. [...], [...], [...] położonych we wsi A. gm. A. Od decyzji tej odwołali się sąsiedzi inwestora B.i J. P., zarzucając iż uciążliwość tej inwestycji będzie wykraczała poza granice terenu należącego do inwestora, zagrażając nasadzeniom znajdującym się na ich działce. Podnieśli nadto, iż w odległości kilku metrów od zamierzonej inwestycji przebiega linia energetyczna i znajduje się transformator, co winno zostać uwzględnione przy ustalaniu przedmiotowych warunków zabudowy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a kontrolowana decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Nadmienił nadto, iż uprzednio wydana została dla niej decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...].09.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. We wniesionej skardze B.i J. P. wnieśli jak w odwołaniu, stanowisko to poparł również pełnomocnik ustanowiony z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została uwzględniona, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy A. z dnia [...].02.2010 r. naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło nadto do naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, iż na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) określanej dalej - ustawą o p.z.p. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest więc decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. 2:asada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przepis ten odnośnie inwestycji wymagających warunków zabudowy znajduje zastosowanie zawsze wówczas, gdy z mocy prawa nie doszło do jego wyłączenia. Wbrew przekonaniu osoby sporządzającej analizę znajduje zastosowanie również w rozpatrywanej sprawie. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Należy również podnieść, iż prawidłowa interpretacja art. 56 p.z.p. nie ogranicza skutków tego przepisu wyłącznie do niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, ale i niezgodności z przepisami materialnoprawnymi wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61. Przeciwna interpretacja byłaby nieracjonalna. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). W tym kontekście istotne staje się właściwe wytyczenie obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie obszar ten nie został, w ocenie Sądu, prawidłowo określony. Okoliczność ta ma znaczenie ze wskazanego już względu. Wbrew bowiem przekonaniu sporządzającego analizę w niniejszej sprawie, z uwagi na zapis art. 61 ust 2 ustawy o p.z.p. nie doznawał wyłączenia art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (por pkt 1.6.1. tej analizy). Planowana inwestycja, przewidziana do realizacji na części działek o nr ew. [...], [...], [...] nie może być zaliczona do inwestycji produkcyjnych, stanowi bowiem inwestycję usługową. Stąd w odniesieniu do niej winny zostać spełnione wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. W rozpatrywanej sprawie tak się jednakże nie stało. Obszar analizowany został zmniejszony od północnego-zachodu, podczas gdy obszary upraw rolnych usytuowane na południu zostały objęte obszarem analizowanym. Nie ta jednakże wadliwość miała przesądzające znaczenie w sprawie. Zasadnicza wada sporządzonej decyzji tyczy przyjętych ustaleń szczegółowych, w których brak jest ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jako konieczny do ustalenia w ramach sporządzanej analizy, statuuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. § 5), a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy mówi o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym o udziale powierzchni biologicznie czynnej (por. § 2 pkt 3). Ustalenie zatem w analizie jedynie wskaźnika pow. biologicznie czynnej i to w sposób ogólnikowo uzasadniający przyjęte 15%, przy braku możliwości porównania go z tym wskaźnikiem występującym na terenie analizowanym, nie spełnia wymagań stawianych w tym zakresie przez przepisy obowiązujące, czego nie dostrzegły organy obu instancji i które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż część działek o nr ew. [...], [...], [...], o łącznej pow. nie przekraczającej 0,5 ha (decyzji nie podano tej powierzchni, wynika ona z braku potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia tego gruntu rolnego na cele inwestycyjne w myśl ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) przewidziana pod realizację zamierzonej inwestycji, jest już zainwestowana budynkiem znacznych rozmiarów, co wynika z załącznika graficznego do decyzji i nic nie wskazuje na to aby miał podlegać rozbiórce. Zamierzona inwestycja ma natomiast polegać m. in. na budowie wiaty o konstrukcji stalowej w celu zadaszenia stacji, dla której szerokość elewacji frontowej ma wynieść do 40,0 m. Podkreślenia wymaga, że żaden z tych wskaźników (powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej) nie został umieszczony w decyzji I instancji. Nie ma również wzmianki, iż sporządzona analiza i jej wyniki stanowią integralną część tej decyzji. Przyjęte wskaźniki powinny być nadto określone w sposób ścisły, tak by precyzyjnie konkretyzowały zamierzenie inwestycyjne, które na danym terenie może zostać zrealizowane. Fakt, iż pojęcie ładu przestrzennego zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter ogólny nie oznacza, że oparta na tej przesłance decyzja staje się uznaniowa. Wręcz przeciwnie pojęcie to doznaje konkretyzacji, poprzez odniesienie go do wymogów wynikających z art. 61 tej ustawy i wspomnianego rozporządzenia wykonawczego. Dokonując więc oceny, czy przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym obszarze, w drodze przeprowadzenia wymaganej analizy, w zależności od jej wyników konkretyzujących wymagania realizacji danego zamierzenia, powinna istnieć możliwość ustalenia w sposób ścisły, czy zabudowa ta jest dopuszczalna na danym terenie, a jeśli tak to przy zachowaniu jakich warunków. Warunki te w sposób precyzyjny i jednoznaczny wynikać winny właśnie z przeprowadzonej w sposób prawidłowy analizy. W ten sposób, w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy ogólne pojęcie wymagań ładu przestrzennego doznaje zindywidualizowanej konkretyzacji, a zatem wiąże organ rozstrzygający w sprawie. Należy mieć na względzie, iż analiza funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym stanowi podstawę do oceny dopuszczalności ustalenia żądanych warunków zabudowy. Z tej przyczyny nie jest prawnie obojętne, w jakich rozmiarach i według jakich kryteriów wyznaczono obszar analizowany dla ustalenia warunków przedmiotowej zabudowy. W oparciu o właściwie sporządzoną analizę określa się bowiem wielkość powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frotowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Cytowane przepisy dopuszczają również możliwość ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu odmiennych od istniejących na działkach sąsiednich, gdy wynika to z analizy tych cech w obszarze analizowanym. W żadnym razie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisy cyt. rozporządzenia wykonawczego nie przewidują możliwości pominięcia ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów, o których mowa w § 4 - § 8 tego rozporządzenia, jeżeli zachodzi konieczność uwzględnienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Należy nadto podkreślić, iż cyt. rozporządzenie wykonawcze w § 4 nakazuje ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie posługuje się natomiast przyjętym w kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji pojęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako przedłużeniem linii zabudowy na działkach sąsiednich. Nie można uznać aby pojęcia te miały tożsame znaczenie. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza bowiem obszar działki, poza który zabudowa nie może wykraczać. Nie oznacza to jednak, iż zabudowa ta musi być prowadzona wzdłuż tej linii. Natomiast przyjęty przez ustawodawcę i doprecyzowany w rozporządzeniu nakaz wyznaczenia na działce objętej wnioskiem obowiązującej linii nowej zabudowy oznacza, iż zabudowa ta musi stykać się z tą linią, ale nie może jej przekroczyć przysuwając się do linii rozgraniczających drogi. Umieszczanie zatem w warunkach zabudowy wskazań co do nieprzekraczalnej linii zabudowy nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, nie służy bowiem utrzymaniu jednakowej odległości od drogi wznoszonych przy niej budynków. Odmienną więc funkcję w kształtowaniu owego ładu przestrzennego pełni wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jako ujednolicającej sytuowanie budynków względem drogi. W niniejszym postępowaniu mającym ustalić warunki zabudowy bezzasadnie zaniechano zatem ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a w sposób nie znajdujący oparcia w obowiązujących przepisach prawa ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy. W efekcie organ I instancji w swym rozstrzygnięciu wadliwie zinterpretował przepis prawa materialnego - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o p.z.p., czego nie dostrzegł organ odwoławczy i które to uchybienie również miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organy obu instancji orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. Stanowiło to dodatkowo naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie interpretując art. 61 p.z.p. organy bezpodstawnie uznały, iż do tej inwestycji nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Nie jest zasadny natomiast zarzut skarżących dotyczący konieczności badania w tym postępowaniu negatywnego oddziaływania zamierzonej inwestycji, jakoby wykraczającego poza obszar należący do inwestora. Inwestor otrzymał bowiem uprzednio decyzję środowiskową dla zamierzonej inwestycji i to w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie okoliczności te podlegały ocenie. Wobec wskazanych argumentów, istniejący stan rzeczy uzasadniał uchylenie decyzji obu instancji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. III sentencji - na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy z uwzględnieniem, iż skarżący zwolnieni zostali od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego w kwocie ponad 100 zł. Pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu - w pkt. IV sentencji - wynagrodzenie przyznano na podstawie art. 250 cyt. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, rozpatrując ponownie tę sprawę należy właściwie określić na mapie obszar analizowany i przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu pod kątem zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. W szczególności należy precyzyjnie podać łączną powierzchnię terenu przeznaczonego pod realizację tego przedsięwzięcia oraz ustalić dopuszczalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy tego terenu, przeznaczonej do zachowania, dając temu wyraz w wynikach analizy. Wymaga nadto określenia obowiązująca linia zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia.