IV SA/Wa 965/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę UZASADANIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki "P." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usług turystycznych, zawartych między: jeziorem K., jeziorem T.. ulicą [...] a zachodnią granicą działki nr [...] w G. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568, ze zm.), art. 17 pkt 6 lit b, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2012 r. Burmistrz G. zwrócił się do Kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usług turystycznych, zawartych miedzy: jeziorem K., jeziorem T., ulicą M. a zachodnią granicą działki nr [...] w G.. Postanowieniem nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., Kierownik Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. odmówił uzgodnienia ww. projektu planu. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła "P." sp. z o. o. Minister wskazał, że zajęcie stanowiska przez organ ochrony zabytków przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Zażalenie na nie może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu miejscowego. Prawa do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie posiadają natomiast inne podmioty, w tym również właściciele nieruchomości objętych projektem planu miejscowego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. "P." sp. z o. o. nie jest zatem podmiotem, który posiada prawo do złożenia zażalenia na postanowienie Kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usług turystycznych, zawartych miedzy: jeziorem K., jeziorem T., ulicą [...] a zachodnią granicą działki nr [...] w G., to stosownie do treści przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zobligowany był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku z art. 144 K.p.a., przepis ten stosuje się odpowiednio również do zażaleń. Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "P." sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia: - art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez aprioryczną odmowę przyznania skarżącej legitymacji procesowej; - art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, -art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. 141 §1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., poprzez aprioryczną odmowę przyznania skarżącej legitymacji do wniesienia zażalenia, - art. 7 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej możliwości skorzystania z gwarancji procesowych, a tym samym - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, - art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 24 u.p.z.p. uzgodnień projektu planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., który z kolei stanowi, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Natomiast art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy powyższych przepisów nie wynika, że zażalenie na postanowienie odmawiające uzgodnienia planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zażalenie bowiem może wnieść każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjęcie przez organ założenia, a priori, że Skarżącej nie przysługuje w tym wypadku status strony i wykluczenie jej z kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia stanowi oczywiste naruszenie w/w przepisów prawa. Planowanie przestrzenne dotyczy terenów, których właścicielami są różne podmioty. Z racji posiadanych tytułów prawnorzeczowych do nieruchomości, plan dotyka niewątpliwie ich interesu prawnego, wpływa bowiem na prawa i obowiązki. Uchwała w sprawie planu jest zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...). Jeśli zatem idzie o te akty, właściciele mają zapewniony instrument zapewniający ocenę ich legalności. Jednak należy wziąć pod uwagę, że na etapach projektowania tych aktów, dokonywane są obligatoryjne uzgodnienia. Podkreślić przy tym należy, iż są to uzgodnienia, a nie opinie, zatem takie uwagi, które winny być brane pod uwagę, a co za tym idzie w istocie przesądzające o kształcie tych aktów - studium i planu. Nie można ograniczyć praw tych podmiotów do poddania przez nie kontroli dokonanych uzgodnień które rzutują na zapisy w planie (studium). Interes prawny Skarżącej wynika z przysługującego jej prawa własności nieruchomości położonej w G. na terenie pomiędzy Jeziorem T., ul. [...] i ul. [...]. Warunki, od którego w postanowieniu WKZ uzależniono uzgodnienie Pr. MPZP w sposób istotny i nieproporcjonalny ograniczają przysługujące Skarżącej uprawnienia właścicielskie, w odniesieniu do części nieruchomości sprowadzając się wręcz do żądania pozbawienia jej prawa do zabudowy: WKZ żąda m.in. wprowadzenia generalnego zakazu nowej zabudowy mieszkalnej i usługowej niepowiązanej z funkcjami turystyczno-dydaktyczno-rekreacyjnymi oraz przeznaczenia terenów 27US, 28US, 29US, 31 US, 32US i 33US wyłącznie pod ciągi piesze, rezerwę terenu dla urządzeń technicznych stoku narciarskiego, zieleń urządzoną parkową, obiekty małej architektury i ścieżki rowerowe, a także pozostawienia terenów 34UT/MN, 38UT/MN (obecnie w Pr. MPZP: 38U) oraz 39UT (obecnie w Pr. MPZP: 39UT/MN) jako niezabudowanych. W świetle powyższego nie sposób twierdzić, by skarżącej nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu mającym za przedmiot uzgodnienie planu. Niezależnie od powyższego wskazano, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 K.p.a. z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić wówczas, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego zażalenia. Oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki brak, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Jeżeli dokonanie takiej oceny jest konieczne, wówczas organ II instancji zobowiązany jest do wszczęcia postępowania odwoławczego i - w zależności od poczynionych w nim ustaleń - do umorzenia tego postępowania (w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego kreującego przymiot strony podmiotu wnoszącego odwołanie lub zażalenie) bądź do rozpoznania sprawy merytorycznie (o ile środek odwoławczy został złożony w terminie). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko, iż kwestionowanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inny podmiot niż organ właściwy od uchwalania planu, jest ugruntowane i dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy bowiem mieć na względzie, że uzgodnienie, o którym mowa stanowi niejako część składową procedury legislacyjnej aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej nie zmienia fakt, że do postępowania uzgodnieniowego stosuje się przepisy art. 106 K.p.a. Nie jest to bowiem rozstrzygnięcie wpadkowe w sprawie indywidualnej. Należy ponadto podkreślić, że badanie interesu prawego i ewentualny stopień jego naruszenia przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miała natomiast znaczenie w przypadku wystąpienia ze skargą na plan, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam fakt, iż określona osoba jest żywotnie zainteresowana (z punktu widzenia aktualnych interesów np. posiadanego na dany dzień prawa własności), co do treści przyjętych regulacji nie kształtuje jej uprawnień procesowych w procedurze legislacyjnej, nawet, gdy w jej toku formułowane są stanowiska zwane jedynie z mocy prawodawcy "postanowieniami". Jednocześnie legalność przyjętych ostatecznie regulacji prawnych (plan, jako akt prawa miejscowego) może być oceniana na jej wniosek w przypadku wniesienia w stosownym trybie środków zaskarżenia, co do uchwalonego aktu normatywnego. Podkreślić także należy, że organy uzgadniające, przeciwnie do organów planistycznych, nie posiadają marginesu uznaniowości i nie kształtują bezpośrednio praw i obowiązków stron, jako czyni to w świetle prawa rada gminy korzystając z tzw. władztwa planistycznego. Rola organów uzgadniających sprowadza się jedynie do oceny, czy planowane zamierzenie planistyczne, w świetle przepisów szczególnych np. ochrony zabytków, jest zgodne z prawem. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego, że odesłanie w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do treści art. 106 K.p.a. dotyczy obowiązek stosowania wszelkich reguł zawartych w Kodeksie, co do właścicieli nieruchomości, których dotyczą ustalenia planu, mogłoby to oznaczać, że organ prowadzący postępowanie planistyczne pozbawiony by był możliwości sądowej kontroli stanowisk organów uzgadniających, ponieważ w judykaturze i doktrynie wskazuje się, że organ procedujący w sprawie głównej nie jest uprawniony do kwestionowania orzeczeń w przedmiocie uzgodnienia. Podobny pogląd został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 8/02 (opubl. ONSA Nr 3/2003 poz. 85 str. 53). Uchwała ta, co prawda dotyczy stanu prawnego sprzed wejścia w życie art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednak może stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Reasumując należy stwierdzić, że skoro art. 28 K.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza możliwość wniesienia skutecznego zażalenia przez inny podmiot niż prowadzący procedurę planistyczną. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia inne podnoszone przez skarżącego zarzuty. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe i nie narusza prawa. Jeżeli skarżąca spółka uważa, że zapisy planu naruszają jej chronione konstytucyjnie prawo własności winna szukać możliwości jego wzruszenia w procedurze o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.