IV SA/Wa 966/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. - oddala skargę - Syg. akt IV SA/Wa 966/10 Uzasadnienie Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2010 roku Minister Infrastruktury, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 53 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( DZ.U nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez M. K. z dnia 24 stycznia 2010 roku na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. ,, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo- garażowego na części działek o nr ew. [...] i [...] w N. ‘’ – w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, o którym mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Pismem z dnia 29 grudnia 2009 roku Burmistrz Gminy i Miasta N. wystąpił do Wojewody [...] z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez M. K. polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo – garażowego na części działek o nr ew. [...] i [...] w N. w zakresie zadań rządowych służących realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 53 ust.4 pkt 10a i art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Zdaniem składającego zażalenie, Wojewoda [...] nie podjął kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zmian, jakie zaszły w planowanym przebiegu obwodnicy miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] i nie dopuścił dowodów dokumentujących te zmiany, czym naruszył zapisy art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie żalącego uwzględnienie stanu faktycznego powinno prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, że planowana przez niego inwestycja w żaden sposób nie może kolidować z projektowaną obwodnicą miasta N. W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zostało ono wydane w trybie art. 53 ust.4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art.88 ust.1. Organ zauważył, że teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy przeznaczony był Miejscowym Planie Ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. na realizację drogi krajowej – drogi obwodowej do realizacji w ciągu drogi krajowej nr [...] ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 1990 roku, DZ.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 39 ust.3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust.3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez sejm, radę ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa zgodnie z ich właściwością. Zatem z art. 39 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym należą do zadań rządowych, leżących we właściwości naczelnych i centralnych organów administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu wojewoda miał kompetencje do dokonywania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w zakresie jej bezkolizyjności z zadaniami rządowymi służącymi realizacji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanymi do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Wojewoda [...], działając w granicach swoich kompetencji stwierdził, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] na przedmiotowym terenie przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym – projektowana jest droga krajowa i w związku z tym wydanie projektowanej decyzji o warunkach zabudowy zagrozi realizacji zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego wpisanym do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Organ odwoławczy nie zgodził się z podnoszonymi zarzutami naruszenia przez organ I Instancji przepisów art.7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów wskazujących, że nastąpiła zmiana usytuowania projektowanej drogi krajowej. Organ wskazywał, że sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] jest zadaniem organów samorządu wojewódzkiego. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów jest odpowiedzialny za wykonywanie polityki rządu na obszarze i w tym celu wykonuje zadania przewidziane w ustawach, zgodnie z art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie( DZ.U nr 31, poz. 206), a jednym z takich zadań jest czuwanie nad niezakłóconą realizacją zadań rządowych na terenie województwa, także w aspekcie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ również wskazywał, że Wojewoda [...] w postępowaniu uzgodnieniowym brał pod uwagę zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] obowiązujące w dniu wydania decyzji. Fakt, że Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w R. rozpatruje różne warianty przebiegu drogi nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, ponieważ dopóki zmiany nie zostaną wprowadzone do planu nie mają mocy prawnej. Nadto organ wyjaśniał, że wojewoda [...] w wydawanych postanowieniach uzgodnieniowych uwzględnia zmiany lokalizacji planowanych inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym w stosunku do ich przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...], w sytuacji kiedy rozpoczęte jest postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do czasu wydania takiej decyzji możliwe są różne warianty przebiegu inwestycji drogowej, co nie wyklucza przebiegu przewidywanego w planie województwa. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2010 roku wniósł M. K. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosił, że organ w jego ocenie nie podjął kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zmian jakie zaszły w planowanym przebiegu obwodnicy miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] i nie dopuścił dowodów dokumentujących te zmiany, czym naruszył zapisy art. 7 i art. 75 k.p.a. Wskazywał, że odmowa dokonania uzgodnienia przez organ administracji publicznej została oparta o zapisy przyjętego uchwałą nr [...] Sejmiku województwa [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku – planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Zgodnie z tymi zapisami planowana przez niego inwestycja miałaby kolidować z planowaną inwestycją o znaczeniu ponadlokalnym – obwodnicą miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Skarżący wskazywał, że przyjęty w planie zagospodarowania przestrzennego województwa przebieg obwodnicy został odrzucony w wyniku konsultacji społecznych prowadzonych w 2005 roku. Od tego czasu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przygotowała alternatywne warianty tej obwodnicy. Żaden z proponowanych wariantów nie pokrywa się z wariantem zapisanym w planie. Lokalizacja obwodnicy miasta N. przeszła drugi etap konsultacji społecznych i najbardziej prawdopodobny jest jej przebieg wzdłuż rzeki [...], na jej lewym brzegu – kilka kilometrów od miejsca planowanej przez niego inwestycji. M. K. na potwierdzenie swoich twierdzeń o najbardziej prawdopodobnym przebiegu inwestycji przywołał – zamieszczoną na stronie internetowej inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad informację ,, Budowa drogi obwodowej S. i N. w ciągu DK [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] w S. do połączenia z projektowaną drogą ekspresową [...], etap I – budowa obwodnicy N. ‘’. Z informacji tej wynika, że przyjęty w planie zagospodarowania przestrzennego wariant przebiegu drogi stał się zupełnie nieaktualny. Wskazywał, że w 2008 roku, do czasu wejścia w życie ustawy 3 października 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw( DZ.U nr 201, poz. 1237) zarówno Burmistrz Gminy i Miasta N. wydawał decyzje o warunkach zabudowy, jak i Starosta N. - decyzje o pozwoleniu na budowę, co do inwestycji usytuowanych w pobliżu planowanej przez niego inwestycji. Podnosił również, że Burmistrz Gminy i Miasta N. wystąpił do inwestora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w R. o to by zwrócił się do zarządu województwa [...] o wykreślenie dotychczasowego przebiegu obwodnicy miasta N. z planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Skarżący zwracał uwagę, że pomimo złożenia przez niego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 1 września 2008 roku został on rozpatrzony w oparciu o przepisy prawne, które zaczęły obowiązywać od dnia 15 listopada 2008 roku. Argumentował, że gdyby rozpatrzono wniosek w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jego złożenia, to nie byłoby podstaw do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Uważa, że taki sposób rozpatrzenia wniosku stawia go w gorszej sytuacji od osób, które otrzymały w 2008 roku decyzje o warunkach zabudowy, co do inwestycji położonych w pobliżu planowanej przez niego inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie nie narusza przepisów prawa i jako takie nie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 53 ust.4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podlega uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 39 ust.3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1. Organ trafnie uznał, że przedmiotowa inwestycja podlegała uzgodnieniu w wyżej wskazanym trybie, ponieważ teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy przeznaczony był w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. na realizację drogi krajowej – drogi obwodowej przewidzianej do realizacji w ciągu drogi krajowej nr [...] ( uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] października 1990 roku). Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa, że organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji lokalizacyjnej dokonuje analizy : warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z odrębnych przepisów; stanu faktycznego, prawnego na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarzutem stawianym skarżonemu postanowieniu było to, iż organ nie rozważył całości materiału dowodowego i nie wziął pod uwagę tego, że warianty rozważane i najbardziej prawdopodobne przebiegu obwodnicy miasta N. nie pokrywają się z przebiegiem trasy obwodnicy przyjętym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...]. Wbrew stanowisku skarżącego organ wskazywał, że faktycznie trwają konsultacje co wyboru wariantu przebiegu drogi krajowej – obwodnica N. Jednocześnie podnosił, że w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] terenem zarezerwowanym pod przedmiotową inwestycję jest między innymi teren na którym skarżący chciałby zlokalizować swoją inwestycję. Tak więc pozytywnie uzgadniając inwestycję skarżącego doprowadziłby do kolizji z obowiązującym planem. Organ w świetle wyżej powołanego przepisu art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy winien sprawdzać między innymi warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów. Powoływanie się przez organ na obowiązujące przepisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] było w ocenie Sądu jak najbardziej uzasadnione. Sam fakt, że trwają konsultacje, co do ustalenia trasy przebiegu obwodnicy miasta N. i są nowe propozycje lokalizacji drogi, nie może spowodować, że plan zagospodarowania województwa utracił moc prawną. Nowe warianty są tylko projektami przebiegu tej drogi. Dopiero zmiana obowiązującego prawa, w tym przypadku planu zagospodarowania przestrzennego może być podstawą do uznania, że zamierzona przez skarżącego inwestycja nie będzie pozostawać w kolizji z ustaloną lokalizacją inwestycji celu publicznego. Nadto organ wskazywał, że możliwe będzie pozytywne uzgodnienie przedmiotowej inwestycji już w sytuacji, gdyby została wydana decyzja lokalizacyjna przebiegu drogi w wariancie niekolidującym z lokalizacją inwestycji przez skarżącego. Zmiana stanu faktycznego pozwalałaby na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Organ jednak wskazywał, że nie została wydana żadna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - obwodnicy miasta N. w ciągu drogi krajowej nr [...] do daty wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu wskazywany przez skarżącego fakt, że organy wydawały w 2008 roku decyzje lokalizacyjne, bądź decyzje o pozwoleniu na budowę w pobliżu lokalizacji inwestycji skarżącego, nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w stosunku do jego wniosku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.