IV SA/Wa 966/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z [...]grudnia 2012 r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. A.G. wystąpiła do Wójta Gminy W. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okres jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. znak [...] Wójt Gminy W. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jako podstawę prawną wskazano art. 3 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w powyższej sprawie Urząd Gminy nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi okresy pracy osób fizycznych w gospodarstwie rolnym oraz nie posiada innych dokumentów wystarczających do wydania zaświadczenia. Jednocześnie odesłano przyjęte wcześniej przez urzędnika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Gminy W. zeznania dwóch świadków, jak również oświadczenie wnioskodawcy spisane na drukach ZUS Rp-8 i ZUS Rp-9. Zażalenie na postanowienie złożyła A.D., zarzucając organowi I instancji, że nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, jak również wskazała nieprawidłowe jej zdaniem postępowanie organu, m.in. brak wyjaśnienia, czy w okresie, którego dotyczył wniosek, była zameldowana w gospodarstwie rodziców. Powołała orzecznictwo, które w jej ocenie potwierdza zarzuty przez nią sformułowane. Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. A.D. uzupełniła swoje zażalenie, wnosząc o szczegółowe rozpatrzenie i wyjaśnienie sprawy i dodała, że z informacji zamieszczonej w Gazecie W. wynika, iż w okresie od 20 listopada do 19 grudnia wydano trzy postanowienia dotyczące poświadczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia A.D. na postanowienie Wójta Gminy W. z [...] grudnia 2012r. znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy W. nie naruszył prawa odmawiając A.D. wydania zaświadczenia, którego się domagała, z uwagi na brak dokumentów potwierdzających okresy pracy osób fizycznych w gospodarstwie rolnym oraz innych dokumentów wystarczających do wydania zaświadczenia. Kolegium stwierdziło, iż wprawdzie uzasadnienie to jest lakoniczne, jednakże nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem postępowanie przed Kolegium ma charakter instancyjny i dokonywana w nim jest ponowna, całościowa ocena rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy W. wyzbył się dokumentów, na podstawie których mógłby potwierdzić lub zanegować fakt pracy A.D. w gospodarstwie rodziców. Uczynił to w 1993 r., przekazując dokumenty do KRUS w N., o czym poinformował wnioskodawczynię. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ gminy nie jest władny ocenić oświadczeń złożonych przez świadków. Oświadczenia te będą podlegały ocenie organu prowadzącego postępowanie główne, do którego potrzebne jest zaświadczenie. Ten organ stwierdzi w drodze decyzji, czy w okresie, o który chodzi, A.D. pracowała, czy nie pracowała w gospodarstwie rodziców. Wójt Gminy W. o tym nie rozstrzyga. Odnosząc się do informacji z Gazety W. dotyczącej wydania trzech postanowień dotyczących poświadczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, Kolegium stwierdziło, iż skoro w sprawach tych wydano postanowienia, to znaczy, że odmówiono wydania zaświadczeń, bowiem forma postanowienia zastrzeżona jest wyłącznie dla odmowy. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. A.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej Instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zaaprobował bowiem bez zastrzeżeń stanowisko organu pierwszej instancji, nie dostrzegając jego wadliwości. Ponadto powyższemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy; art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z póź. zm.); naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7- 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a oraz art. 136 k.p.a poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; zaniechanie zebrania i nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego; nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia oraz nieprawidłowe powołanie przepisów prawa; brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i nie zlecenie przeprowadzenia takiegoż postępowania organowi, który wydał decyzję; art. 217 i 218 k.p.a. poprzez pochopną odmowę wydania zaświadczenia, pomimo iż z treści wymienionych przepisów wynikał obowiązek jego wydania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał wprost z przepisów prawa zawartych w art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przyjęcie poglądu prezentowanego w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji, w istocie rzeczy prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym statuowanego w art. 3 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i uczyniłoby ten przepis martwym, czemu już niejednokrotnie dawał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy W. naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 27 czerwca 1989r. do dnia 31 sierpnia 1993r. w charakterze domownika. Podstawę materialnoprawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się: okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa jak i pracy w tymże gospodarstwie. Art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na urząd gminy obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Ustawa w art. 3 ust. 3 wskazuje jako środek dowodowy zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej z powołanego przepisu nie wynika jednak, iż możliwe jest wydanie zaświadczenia urzędu gminy na podstawie zeznań świadków. Skoro przepis nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, należy przyjąć, że powinno to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż procesowymi przepisami, w oparciu o które działa urząd gminy w zakresie objętym niniejszym postępowaniem są przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli - jak w sprawie niniejszej - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie podjęły w sprawie jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie czy możliwe jest wydanie żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Organ nie podjął działań mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do potwierdzenia okresów pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z póź. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy pojęciem domownika określa się osobę, która spełnia łącznie następujące warunki: ukończyła 16 lat pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Postępowanie wyjaśniające powinno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym jako domownika są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Należy zauważyć, iż skarżąca żąda zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego za okres od 27 czerwca 1989r. do dnia 31 sierpnia 1993 r., a więc dotyczy to okresu czasu kiedy to organ samorządu terytorialnego prowadził ewidencję gruntów i budynków i w związku z tym posiadał wiedzę, które grunty na terenie jego działania użytkowane były rolniczo i przez kogo. Organy rozpoznające sprawę miały obowiązek rzetelnego zbadania całości posiadanych przez ten urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca. Ustalenia organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni popiera stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż poprzez użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem 1/ przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r. sygn.akt I OSK 1633/09 publ. LEX 595243). Z tych względów za zasadne należy uznać stanowisko skarżącej, iż nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie braku podstaw do wydania jej na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by urząd ten przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w celu określenia, czy za okres od 27 czerwca 1989r. do 31 sierpnia 1993 r. jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Skoro urząd tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska zawartego w zaskarżonym orzeczeniu za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie w szczególności, jeśli zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ samorządu terytorialnego był organem właściwym do prowadzenia odpowiednich rejestrów (jak np. ewidencji gruntów i budynków czy rejestru podatków) Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.