IV SA/Wa 966/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. i A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zgody na nabycie nieruchomości rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania P. M. i A. M. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie zgody na nabycie nieruchomości rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z [...] listopada 2018 r. umorzył postępowanie o wydanie zgody na nabycie przez [...]S.A. nieruchomości rolnej położonej w obrębie K., gmina W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12,8300 ha, kw. [...], stanowiącej własność skarżących. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] listopada 2018 r., stwierdził, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie. Decyzja w sprawie udzielenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej wydawana na wniosek zbywcy (art. 2 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; Dz.U. z 2018 r., poz. 1405 ze zm.) dotyczy konkretnej nieruchomości rolnej, której nabywcą będzie indywidualnie oznaczony podmiot. Tym samym stroną postępowania o wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej jest zarówno zbywca, jak i nabywca nieruchomość rolnej. Artykuł 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wymienia przesłanki jakie przyszły nabywca nieruchomości rolnej powinien spełniać, aby uzyskać zgodę na nabycie nieruchomości rolnej. Trudno ocenić zamiar nabycia nieruchomości rolnej, jeżeli okazałoby się, że potencjalny nabywca nieruchomości nie zamierza w ogóle nieruchomości nabyć od zbywcy, który występuje o zgodę na nabycie. W takie sytuacji całe postępowanie organu administracji staje się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sprawie z wnioskiem o wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez [...] S.A. wystąpili skarżący. Do sprawy załączyli akt notarialny z [...] marca 2015 r. repertorium A nr [...], na mocy którego zawarli z [...] S.A. przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12,8300 ha, K., gmina W.. W odpowiedzi na wezwanie organu, [...] S.A. w piśmie z 16 października 2018 r. oświadczyła, że w związku z wejściem w życie istotnych zmian ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie przewiduje nabycia przedmiotowej działki z uwagi na jej charakter rolny. Oświadczenie to dowodzi, że skarżący nie zamierza nabyć przedmiotowej nieruchomości rolnej. W związku z czym organ nie może prowadzić postępowania wbrew rzeczywistej woli potencjalnego nabywcy nieruchomości. Z tych przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na decyzję z [...] lutego 2019 r. P. M. i A. M. zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 oraz 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez dokonanie powierzchownej kontroli decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] listopada 2018 r. i błędne ustalenie w ślad za organem I instancji na podstawie pisma z 18 września 2018 r. i 16 października 2018 r., że [...] S.A. uchyliła się skutecznie od obowiązku zawarcia umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości skarżących; - art. 105 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przyjęcie, że złożone w toku postępowania oświadczenie [...] S.A. o braku woli nabycia działki nr [...] świadczy o bezprzedmiotowości postępowania i zwalnia organ z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący do wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie załączyli odpis aktu notarialnego umowy przedwstępnej z [...] marca 2015 r. Rep. [...] zawierające oświadczenie woli nabycia przez [...] S.A. przedmiotowej działki. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia wymaga rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Organy obu instancji nie były uprawnione do samodzielnego przyjęcia, że [...] S.A. skutecznie uchyliła się od oświadczenia woli nabycia nieruchomości. Bezprzedmiotowość podmiotowa wiąże się z obiektywną niemożnością ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego, np. śmierć strony. W tej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Podnosząc takie zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] listopada 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W ocenie Sądu, brak jest wystraczających podstaw do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, że musi wystąpić trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z kilku różnych przyczyn – podmiotowych lub przedmiotowych. Wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym zamyka dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa wiąże się z obiektywną niemożnością ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość podmiotowa może powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, chodzić będzie o śmierć osoby fizycznej lub o utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym. Przesłanka przedmiotowa wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie jest spełniona, jeżeli postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ administracji, a przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Bezprzedmiotowości postępowania nie należy utożsamiać z bezzasadnością podania, czyli sytuacja, w której organ uznaje, że w sprawie nie zostały spełnione, określone przepisami prawa materialnego, warunki do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), art. 105 § 1 K.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 3033/14). Reasumując, art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Żaden z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wprowadza, jako warunku prowadzenia postępowania w sprawie zgody na nabycie nieruchomości rolnej, aktualności woli nabywcy nabycia tej nieruchomości. W szczególności ustawodawca nie przewidział obowiązku złożenia wspólnego wniosku przez zbywcę oraz nabywcę (art. 2a ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Wniosek o wyrażenie zgody na nabycie może złożyć również nabywca – osoba fizyczna zamierzająca utworzyć gospodarstwo rodzinne (art. 2a ust. 4 pkt 2u.k.r.), ale wniosek taki wszczyna odrębną sprawę administracyjną, opartą na innej podstawie materialnoprawnej. Możliwość prowadzenia postępowania ma wniosek zbywcy w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez określony podmiot nie została uzależnione od zgody tego podmiotu na nabycie tej nieruchomości Zamiar nabycia nieruchomości przez [...] S.A. został wyrażony poprzez zwarcie umowy przedwstępnej sprzedaży z [...] marca 2015 r. w formie aktu notarialnego. Czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego (art. 2 § 2 z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie – Dz. U. z 2019 r., poz. 540). Tym samym, umowa przedwstępna sprzedaży korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny ważności umów cywilnoprawnych lub ustalania ich rzeczywistej treści (innej niż wprost wyrażona w umowie). Kompetencja ta należy do sądu orzekającego w postępowaniu cywilnym (art. 189 k.p.c.). Kompetencji takich nie posiada również sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/19). Przy czym, zachowanie formy aktu notarialnego w przypadku przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości umożliwia zainteresowanej stronie sądowe dochodzenie zawarcia umowy przyrzeczonej (art. 390 § 2 k.c. w zw. z art. 64 k.c.). Jak podkreślał na rozprawie pełnomocnik skarżących, w związku ze stanowiskiem [...] S.A. skarżący zamierzają dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej przed sądem powszechnym i z tej przyczyny niezbędne jest uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest wyłącznie orzekanie o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez określony podmiot, a nie orzekanie o obowiązku nabycia przedmiotowej nieruchomości przez ten podmiot. Ewentualne udzielnie zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez [...] S.A. w żaden sposób nie prowadzi do zobowiązania tej Spółki nabycia tej nieruchomości. O takim obowiązku może przesądzić sąd powszechny. Natomiast okoliczność, czy nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, stanowi jedną z przesłanek (art. 2a ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) do udzielenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Nie można z tej przesłanki wywodzić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej, w sytuacji gdy nabywca, mimo zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży w formie aktu notarialnego, na etapie postępowania administracyjnego, twierdzi, że odstępuje od zamiaru nabycia nieruchomości. Reasumując, oświadczenie [...] S.A. złożone w toku postępowania administracyjnego (pismo z 26 października 2018 r.) o rezygnacji z zamiaru nabycia nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości rolnej przez [...] S.A. stało się bezprzedmiotowa. Tym samym, zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 105 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, a w szczególności uwzględni, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, z uwagi na treść oświadczenia [...] S.A. zawartego w piśmie z 26 października 2018 r.