IV SA/Wa 969/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (której treść sprostowano uprzednio postanowieniem tegoż organu z dnia [...] maja 2008 r.) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (zwaną dalej decyzją środowiskową) - budowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z T. w W., zwanego W. (pkt M.6., II.9. i IV.2) orzekając o nowym brzmieniu pkt II.6, w pozostałej zaś części utrzymując decyzję organu I. instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, biorącego udział w postępowaniu na prawach strony, O., organ administracji wskazał, iż w przypadku budowy dróg krajowych obszar ograniczonego użytkowania, którego potrzeba utworzenia wynika z oceny oddziaływania na środowisko ustala się na etapie wykonania oceny porealizacyjnej. Obowiązek w zakresie wykonania takiej analizy został nałożony na inwestora. Organ odwoławczy zauważył, iż organ I. instancji nie uzasadnił przyczyn nie uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia dotyczącego wykluczenia składowania odpadów i ziemi z wykopów na terenach objętych obszarowymi formami ochrony przyrody, jednak w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazano, iż w obszarze ani bliskim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia nie występują obszary przyrodnicze prawnie chronione. Organ odwoławczy wskazał, iż najbliżej inwestycji, w odległości ok. 250 m., położony jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Z." Jest on jednak oddzielony od planowanego węzła zrealizowanym już odcinkiem T. oraz ulicami [...] i [...]. Na obszarze tym, zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Z." (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) obowiązuje zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Kwestie postępowania z opadami zostały opisane w pkt II.8. decyzji. 2 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 Uzasadniając modyfikację orzeczenia organu I. instancji wskazano, iż: w pkt 11.6 dotyczącym warunków wycinki drzew i krzewów, nadając mu nowe brzmienie, dopuszczono jedynie czynności w tym zakresie poza okresem łęgowym większości prawnie chronionych ptaków, uchylono pkt 11.9. gdyż zawarty w nim obowiązek wymiany stolarki okiennej wykracza poza kompetencje organu w niniejszej sprawie, uchylono pkt IV.2. Bowiem wskazany w niej obowiązek stanowi powtórzenie regulacji wynikającej wprost z przepisów prawa (obowiązki prowadzenia okresowych pomiarów poziomów hałasu). W uzasadnieniu orzeczenia zreferowano także zarzuty sformułowane w drugim z wniesionych odwołań (p. B. K.), wyjaśniając przyczyny uznania ich za niezasadne (kwestia błędów, które zostały sprostowane oraz nie zasadności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który przejął kompetencje Ministra Środowiska, jako organu odwoławczego, w związku z treścią art. 153 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wyjaśnił, przywołując art. 113 §2 K.p.a., treść decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2008 r, gdy chodzi o punkty uchylonej decyzji organu I. instancji, gdzie nie orzeczono o nadaniu im nowego brzmienia, wskazując, iż należy, to rozumieć jako umorzenie postępowania w tym zakresie. W skardze na decyzję Ministra Środowiska O. sformułowało zarzuty naruszenia następujących przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - wskazano, że rozstrzygnięcie jest nie pełne - ułomne gdyż uchylając decyzje organu I. instancji w dwu podpunktach (II.9 i IV.2) nie orzeczono, co do istoty sprawy, art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z uchyleniem pkt 11.9. decyzji organu I. instancji dotyczącego wymiany stolarki okiennej w sytuacji, gdy w raporcie prognozuje się przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku w środowisku, 3 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 art. 107 §3 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie, co do braku obszarów chronionych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia - wskazano, iż w pobliżu przedsięwzięcia znajduje się nie tylko zespół przyrodniczo-krajobrazowy – Z., lecz także [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Podniesiono również, iż organ administracji wadliwie ocenił, jakoby odległość miedzy placem budowy a zespołem przyrodniczo-krajobrazowym nie stanowiła o bliskim sąsiedztwie obu terenów - pokonanie kilkuset merów samochodem ciężarowym nie stanowi problemu. Wskazano, iż obowiązujące na obszarze, z mocy prawa zakazy nie dotyczą inwestycji realizujących cel publiczny - stąd wnioskowane zamieszczenie zakazu składowania mas ziemnych i odpadów z budowy w decyzji środowiskowej byłoby uzasadnione treścią art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż wskazywany w skardze [...] Obszar Chronionego Krajobrazu znajduje się w odległości około 1,5 km. od planowanego skrzyżowania. Na rozprawie (k. 31) przedstawiciel Stowarzyszenia wyjaśnił, iż obawy, co do składowanie ziemi i odpadów budowlanych na terenach chronionych wynikają ze wcześniejszych doświadczeń przy innych inwestycjach, gdzie praktyka taka była stosowana. Wskazał, iż strona wschodnia, gdzie znajdują się tereny chronione jest niezurbanizowana, co może skłaniać do składowania tam odpadów i ziemi. Wskazał, iż w raporcie brak jest ustaleń, co do ich składowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W sprawie, z uwagi na czas procedowania, zastosowanie miały przepisy dotyczące procedury ocen oddziaływania na środowisko zawarte w ustawie - Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 56 ust. 2 tej ustawy wskazano elementy określane obligatoryjnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpatrywanym przypadku, uchylając poszczególne podpunkty jednostek redakcyjnych decyzji, w których określono kolejne wymagania, organ administracji w jednym przypadku 4 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 zmodyfikował konkretny wymóg (ppkt. 11.6 kwestia usuwania drzew i krzewów), natomiast w przypadku dwu innych (11.9 i IV.2) odstąpiono od nakładania określonych obowiązków, co jednoznacznie wynika z treści samej decyzji, mając na uwadze, iż uzasadnienie stanowi integralna cześć orzeczenia. W tego rodzaju sytuacji skutkiem uchylenia poszczególnych podpunktów decyzji jest nadanie nowej treści określonych jednostkom redakcyjnym orzeczenia, co ma następstwa faktyczne tożsame z uchyleniem całej określonej jednostki i nadaniem jej nowego brzmienia (z pominięciem pewnych podpunktów). Z kolei zabieg redakcyjny polegający na uchyleniu określonej jednostki i nadaniu jej nowego brzmienia mieści się w granicach orzekania reformatoryjnego, w myśl art. 138 § 1 pkt2 K.p.a. W tej sytuacji, wobec dopuszczalności przedmiotowej modyfikacji decyzji, z punktu widzenia procesowego, zarzut Strony skarżącej w tym zakresie jest nieuzasadniony. W orzecznictwie i doktrynie bywa wprawdzie prezentowany pogląd, iż w przypadku uchylenia decyzji w określonej części jest konieczne, w każdym przypadku, orzeczenie w danym zakresie bądź o nowej treści rozstrzygnięcia w danym przedmiocie bądź o umorzeniu postępowania. Trzeba jednak zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje konkretnego przedsięwzięcia, nie tyczyło się zaś szereg postępowań w przedmiocie ustalenia poszczególnych wymagań. Stąd zasadność umorzenia postępowania w pewnym zakresie, o ile nie nastąpi zmiana przedmiotu postępowania (np. zawężenie zakresu wniosku, w związku z ograniczeniem planów inwestycyjnych), może budzić zasadne wątpliwości doktrynalne. Kwestia, która z wykładani regulacji K.p.a. w tym zakresie jest bardziej poprawna nie ma znaczenia w sprawie. Istotne znaczenie odgrywa wyłącznie okoliczność, iż kwestionowane orzeczenie reformatoryjne, oceniając jego skutki procesowe co do meritum, mieści się w granicach art. 138 § 1 pkt2 K.p.a. Wobec treści uzasadnienia decyzji, nie mogą także budzić wątpliwości skutki prawne zapadłego orzeczenia (pewne obowiązki na inwestora nie zostaną nałożone w procedurze ocen oddziaływania na środowisko). Poza oceną Sądu, jako wydane po zaskarżonym orzeczeniu, a więc niepozostające w granicach niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r, którego legalność jednocześnie mogłaby być badana po 5 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 ewentualnym zaskarżeniu w stosownym trybie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 113 § 3 K.p.a.). Nie zasadne są także zarzuty skargi, co do meritum orzeczenia. Trafnie organ wywiódł, iż w ramach wydania decyzji środowiskowej nie mogą być nałożone na inwestora obowiązki co do podjęcia działań związanych z rozporządzeniem mieniem osób trzecich. Wymiana stolarki okiennej w przyległych budynkach wymagałaby wszak dysponowania tymi nieruchomościami przez inwertora. Wobec braku praw do budynków położonych w sąsiedztwie realizowanej drogi, obowiązki nałożone w decyzji mogłyby w praktyce być wykonane jedynie za zgoda osób mających prawo władania rzeczą. Z kolei z treści decyzji nie wynika, aby brak takiej zgody zwalniał inwestora ze wskazanych obowiązków. Nie podobna z kolei przyjąć, aby wskazane w decyzji obowiązki wymiany stolarki okiennej mogło stanowić dla inwestora źródło uprawnienia do rozporządzania rzeczą osoby trzeciej. Konstrukcji takiej nie można domniemywać, z uwagi na obowiązek wykładni regulacji dotyczących możliwości wkraczania w prawa właściciela w sposób ścisły, skoro prawo własności jest wartością chronioną konstytucyjnie. Nie można z kolei uznać, iż z decyzji wynikają obowiązki wymiany stolarki okiennej dla osób innych niż inwestor (osób trzecich, faktycznie ponoszących skutki negatywnych oddziaływań). Interpretacja taka naruszałaby zasadę "zanieczyszczający płaci" (art. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska), zwłaszcza, gdy ma się na uwadze, iż przy zastosowaniu właściwej procedury w celu osiągnięcia zamierzonego skutku (wprowadzenia stolarki okiennej o szczególnych właściwościach), prawodawca wskazuje stosowne zasady ponoszenia kosztów. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż przedmiotowe kwestie (zastosowania stosownych działań ochronnych przez osoby trzecie) zostały uregulowane poprzez wprowadzenie instytucji ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania, w myśl art. 135 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W przypadku jego utworzenia wskazano, iż szkody osób trzecich kompensuje podmiot, na którego rzecz ustanowiono obszar (art. 136 ust. 2), przy czym do szkód tych zaliczono expressis verbis, koszty podjęcia działań dostosowawczych w istniejących budynkach (art. 136 ust. 3). W tej sytuacji wykładania przepisu art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, skutkująca dublowaniem procedur, w ramach których ustalanoby te same obowiązki, co do stosowania środków zabezpieczających przed uciążliwościami (decyzja środowiskowa lub akt prawa 6 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 miejscowego o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania) nie może być uznana za trafną. W tym kontekście nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jedynie na marginesie odnotować wypada, iż trafnie organ orzekający wskazał, iż na obecnym etapie brak jest przesłanek dla orzekania w decyzji środowiskowej w przedmiocie potrzeby ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska). W kwestii postulowanego przez Stowarzyszenie zamieszczenia w decyzji środowiskowej ograniczenia, co do składowania mas ziemnych i odpadów na terenach obszarowych firma ochrony przyrody należy stwierdzić, co następuje. Trafnie wywodzi się w skardze, iż ogólne zakazy dotyczące terenów chronionych takich jak obszary chronionego krajobrazu czy zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ustanowione w aktach o ich utworzeniu, podlegają ograniczeniu z mocy prawa, gdy chodzi o inwestycje celu publicznego, co wynika z treści art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Trzeba przy tym zauważyć, iż gdy chodzi o zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, odstępstwo jest możliwe tylko za zgodą właściwego organu. W tej sytuacji przesądzenie tej kwestii w decyzji środowiskowej nie znajduje generalnie uzasadnienia. Gdy zaś chodzi o zapewnienie stosownej ochrony obszaru chronionego krajobrazu, w rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek szczególnych, aby wprowadzać na mocy decyzji administracyjnej (w zw. z treścią art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) ograniczenia dotyczące deponowania odpadów czy ziemi, pomimo braku bezwzględnego zakazu z mocy regulacji powszechnej. Trzeba mieć na uwadze, iż orzeczenia w tym zakresie ma charakter uznaniowy i zasadność ustanowienia ograniczeń powinna wynikać ze szczególnych uwarunkowań sprawy. W rozpoznawanym przypadku, organ odwoławczy wskazał, iż najbliższy obszar chroniony ("Z.") nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Pojęcie "bezpośredniego sąsiedztwa" ma charakter nieostry. W rozpoznawanym przypadku ma znaczenie zarówno kwestia oddalenia geograficznego terenów (wskazuje się ok. 250 m.) jak też uwarunkowania terenowe. Organ administracji zwraca uwagę na funkcjonalne oddzielenie terenów istniejącą infrastrukturą transportową (ulice [...] i 7 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 [...] jak i zrealizowany fragment trasy S.). W odpowiedzi na skargę wskazano, iż także inny obszar chroniony - przywołany w skardze [...] Obszar Chronionego Krajobrazu - znajduje się znacznym oddaleniu (ok. 1,5 km). Wymienione uwarunkowania przemawiają zdaniem organu przeciw przyjęciu, iż uprawdopodobniono realną groźbę praktykowania przez inwestora transportowania znacznych mas zmiennych czy odpadów z terenów budowy i ich czasowe deponowanie na terenach chronionych. Ocena organu administracji jest zasadna, mając na uwadze zarówno uwarunkowania formalnoprawne sprawy jak i w świetle zgromadzonych dokumentów. Gdy chodzi o powstające w toku budowy odpady to gospodarka nimi objęta jest reglamentacją. Czasowe deponowanie odpadów stanowi ich magazynowanie, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) a wyznaczenie miejsca służącego temu celowi podlega nadzorowi w ramach stosownej procedury (art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 3, art. 24 ust. 4 pkt 5 wskazanej ustawy). Gdy chodzi o masy ziemne powstające w toku procesu budowlanego, to nie są one objęte reglamentacją przewidzianą dla odpadów jedynie, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania (art. 2 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy). Jednocześnie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie znajduje podstaw przypuszczenie, iż masy ziemne lub odpady mają być gromadzone poza terenem realizacji inwestycji (a więc np. na terenach objętych prawną ochroną). Przypuszczenia takiego nie potwierdza treść stosownych fragmentów raportu o oddziaływaniu na środowisko (W., 2007), w którym wskazuje się jedynie, iż masy ziemne (warstwa humusu) zostaną usunięte a następnie wykorzystane (str. 26 i 27 raportu). Z treści raportu nie wynika, aby przedsięwzięcie miało być realizowane na innych terenach niż inwestycja drogowa, a o ile wolą inwestora byłoby przyjęcie takich rozwiązań organizacyjnych, powinno zostać to odnotowane w raporcie, w myśl art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W raporcie wskazuje się wprawdzie, iż kwestia organizacji zaplecza budowy nie jest przesądzona, z założenia wykluczono jednak jego lokalizację na tzw. terenach wrażliwych, do których zaliczono "Z." (str. 132 raportu). Podnoszone 8 Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 na etapie wniesienia skargi zarzuty, co do domniemanej niekompletności raportu, w kontekście nie wskazania szczególnych kwestii dotyczących postępowania z odpadami są spóźnione. Oparte są jedynie na domniemaniu wadliwości, wynikającym z przekonania, iż inwestor zamierza deponować ziemie i odpady poza terenem realizacji inwestycji drogowej (podnoszona kwestia potencjalnej możliwości transportu mas ziemnych i odpadów jak i topografii - pokrywanie terenów niezurbanizowanych z obszarami chronionymi). Kwestia braków w analizie (raporcie), o ile byłaby podniesiona w toku postępowania administracyjnego, musiałyby zostać wyjaśniona przez organ. Jednak nie sformułowano wówczas zarzutów, które mogłyby podlegać ocenie właściwego organu administracji. Natomiast nieuzasadnione byłoby obecnie domniemanie przez Sąd, iż kwestia nie została rozpoznana właściwie w raporcie sporządzonym przez osoby dysponujące specjalistyczną wiedzą (wskazane w raporcie tytuły zawodowe i stopnie naukowe), jedynie z uwagi na wątpliwości formułowane przez Stronę skarżącą (na rozprawie odwoływano się do spotykanej praktyki w zakresie innych procesów inwestycyjnych). Jeszcze raz trzeba podkreślić, iż ani uwarunkowania faktyczne (umiejscowienie terenu inwestycji względem terenów chronionych) ani formalne (kwestia ścisłej reglamentacji gospodarki odpadami i wąskiego zakresu przypadków, gdy ziemia z wyrobisk budowlanych nie stanowi odpadu, jak i dokumentacja sprawy (treść raportu) nie uprawdopodobniają wystarczająco twierdzeń o konieczności wprowadzenia ograniczeń, co do gromadzenia odpadów i ziemi poza terenem, gdzie realizowane jest inwestycja. Nie zasadny jest zarzut skargi, co do wadliwego uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego w kwestii wskazania obszarów chroniony. Nie zamieszczenie w uzasadnieniu orzeczenia informacji o umiejscowieniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, który zlokalizowany był ok. 1,5 km. od miejsca realizacji inwestycji było zasadne skoro organ ocenił, iż także w przypadku obszaru znacznie mniej oddalonego (ok. 250 m.) nie zachodzi potrzeba określenia szczególnych wymagań, gdyż nie zachodzi niebezpieczeństwo deponowania odpadów i ziemi. W tym świetlne nie trafny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Jak wskazano, sformułowane w skardze zarzuty są niezasadne, jednocześnie Sąd z urzędu nie dostrzegł wadliwości zaskarżonej decyzji, która mogłaby uzasadniać w związku z treścią art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sygn. akt IV SA/Wa 969/09 sądami administracyjnymi wyeliminowanie przez Sąd zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.