IV SA/Wa 97/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka /spr./, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. Gmina W. 1. stwierdza nieważnośćzaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy W. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. W. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości S. w gminie W. wyłożonego do wglądu w dniach od [...] lipca 2004 r. do [...] lipca 2004 r. kwestionując zarzuty tego planu w zakresie przeznaczenia w nim działki nr ewid. [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem [...]. W zarzucie podnosi, że działka nr [...] stanowi jedną z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] należącej w przeszłości do jej rodziców. W dotychczasowym planie działki te stanowiły obszar o charakterze leśnym. W projekcie planu charakter działek miał ulec zmianie na wniosek ich właścicieli skierowany do wójta gminy. Działki te miały otrzymać funkcję leśno-rekreacyjną. W wyniku działań gminy wszystkie te działki w projekcie planu otrzymały taką funkcję z wyjątkiem działki nr [...]. Utrzymanie dotychczasowej funkcji działki [...] wnosząca zarzut uważa za ustalenie dyskryminujące ją, wywołujące poczucie krzywdy, a nadto zarzuca, że gmina pod wpływem istniejących trudności jakie napotkała przy załatwieniu sprawy zmieniła swoje dotychczasowe stanowisko akceptujące zmianę przeznaczenia działki i wprowadziła do projektu planu zapis niesprawiedliwy, utrzymujący dotychczasową funkcję leśną działki. Nie uwzględnienie zarzutu do projektu planu utrzymującego dotychczasowe przeznaczenie jedynej działki nr [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia i musi budzić sprzeciw. Rozpoznając ten zarzut Rada Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 714) zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, ze w dniu 30 stycznia 2003 r. Wójt Gminy W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. 3.1257 ha na cele nieleśne. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia tylko 0,1648 ha gruntów leśnych na cele nieleśne przewidzianych w projekcie planu na rozwiązania komunikacyjne. Zgoda ta obejmuje m. innymi 0,0192 ha działki nr [...] należącej do skarżącej. Nie wyraził natomiast zgody na zmianę przeznaczenia działek Nr ew. [...] do [...] na cele budowlane. W wyniku odwołania Wójta Gminy W. od powyższej decyzji Minister Środowiska decyzją z dnia [...].02.2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne 1,8268 ha gruntów leśnych i wyraził zgodę na ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. pod budownictwo letniskowe. Utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne 1,1341 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr [...] stanowiącej własność wnoszącej zarzut. W związku z decyzją Wojewody, a następnie Ministra Środowiska wniesiono poprawki do projektu planu pozostawiając działkę nr [...] jako teren leśny. O zmianie projektu planu zawiadomiono wnoszącą zarzut. Na kolejny wniosek Wójta Gminy z dnia 25.03.2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2004 r. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 0,0366 ha gruntu leśnego z działki nr [...] na cele ciągu pieszo-jezdnego dla obsługi komunikacyjnej działek powstałych z podziału działki pierwotnej nr [...]. Nie uzyskanie zgody Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśnie uniemożliwiło dokonanie zmiany funkcji działki w projekcie planu. Dokonując ustaleń w projekcie planu Wójt kierował się potrzebą zaspokojenia zbiorowych potrzeb całej społeczności lokalnej w zakresie komunikacji i przebiegu sieci infrastruktury technicznej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę. Skargę na uchwałę Rady Gminy W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. W. W skardze podnosi, że właściciele 12 działek powstałych z działki nr ew. [...], w tym skarżąca złożyli wniosek do Wójta Gminy o zmianę przeznaczenia ich działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z leśnych na rekreacyjne. Zmiana granic "krajobrazu ściśle chronionego" spowodowała możliwość ubiegania się o taką zmianę. Zawarto porozumienie z wójtem gminy, który zobowiązał się załatwić zgodę na zabudowę działek, wyrażono też zgodę na współudział w kosztach planu. W wyniku czynności podjętych w tej sprawie w projekcie planu 11 działek uzyskało zmianę przeznaczenia na cele rekreacyjne, a tylko jej działka [...] została w projekcie planu nadal jako leśna, o czym została zawiadomiona przez Wójta w dniu 28.06.2004 r. Nie została powiadomiona przez Wójta we właściwym czasie o niekorzystnej decyzji Ministra Środowiska, dającym możliwość zaskarżenia decyzji. Dowiedziała się o tym, kiedy termin do zaskarżenia już minął. Zdaniem skarżącej kwestionowany przez nią zapis planu jest krzywdzący. Właściciele działek leśnych, którzy nielegalnie zabudowali je zostali nagrodzeni. zmianą funkcji działek w projekcie planu (zainwestowanie działek było zasadniczym argumentem zgody), ona czekając cierpliwie na zmianę przeznaczenia działki w projekcie planu by zabudować ją zgodnie z prawem takiej zgody nie uzyskała. Ocenia jako drwinę żądanie gminy by wyraziła zgodę na przeznaczenie części działki na usprawnienie komunikacji na rzecz pozostałych działek. Jako oszukana i zlekceważona zwraca się do Sądu o pomoc. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumenty przytoczone w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo podniosła, że skarżąca w umowie sprzedaży z dnia [...].08.1995 r. zobowiązała się do ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] (numer działki przed podziałem) do czasu wydzielenia działki na drogę dojazdową do poszczególnych działek. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 1994, Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu i zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Rada Gminy W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dnia [...] września 2001 r., zaś o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono w dniu [...] lipca 2003 r. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie, iż zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne" oznacza, ze gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie musi być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 cyt. ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, determinując w istotny sposób wykonywanie prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być wykonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi przez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy, w tym także składaniu zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu może wnieść zarzut. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym w dniach od [...] lipca do [...] lipca 2004 r. wskazują, że działka nr ew. [...] stanowi obszar leśny i na rysunku graficznym planu oznaczona jest symbolem [...]. Wnosząc zarzut do wyłożonego projektu planu domagała się zmiany przeznaczenia działki leśnej na działkę o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Ustalenie projektu planu narusza interes prawny skarżącej poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości. Rada Gminy W. odrzucając zarzut wskazała, że Minister Środowiska decyzją z [...].02.2004 r. po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy od decyzji Wojewody [...] odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia działki leśnej nr [...] stanowiącej własność skarżącej na cele nieleśne, w wyniku czego wniesiono poprawki do projektu planu wyłożonego w okresie od [...].11. – [...].12.2003 r. pozostawiając w planie dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącej. Wniesienie zarzutu do projektu planu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, a w ślad za tym odrzucenie zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności stosownej uchwały. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy odrzuciła zarzut skarżącej mimo, że kwestionowany zapis projektu planu nie był przez nią akceptowany, co przyznała pełnomocnik Rady na rozprawie. Uważano bowiem jak wyjaśniła, że również działka skarżącej powinna w planie uzyskać funkcje rekreacyjną. Kwestionowane w skardze ustalenie planu, jak podkreśliła było wynikiem pośpiechu, gdyż prace planistyczne były opóźnione z powodu trwającego 9 miesięcy postępowania odwoławczego u Ministra Środowiska. Z akt sprawy wynika, że działka [...] jest jedną z 12-stu działek powstałych w wyniku podziału działki [...]. W dotychczasowym planie był to teren leśny, wszyscy właściciele działek wnieśli o zmianę ich przeznaczenia pod zabudowę letniskowo-rekreacyjną. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...].11.do dnia [...].12.2003 r. wskazuje, że wszystkie działki, powstałe z podziału działki [...] stanowią teren rekreacyjny i oznaczone są na rysunku graficznym planu symbolem [...], choć nie było ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśnie (wojewoda decyzją z dnia [...].04.2003 r. takiej zgody nie wyraził). Minister Środowiska decyzją wydaną na skutek odwołania wójta gminy wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśnie 11-stu działek, odmówił zgody jedynie na zmianę przeznaczenia działki skarżącej. Rozstrzygnięcie Ministra jak to wynika z uzasadnienia decyzji było spowodowane tym, ze działki leśne w latach ubiegłych zostały zagospodarowane na cele letniskowe i obecnie istnieje możliwość zalegalizowania zabudowy. Działka nr [...] nadal jest niezabudowana i nie ma uzasadnienia według organu odwoławczego do dokonania zmiany jej przeznaczenia. Mimo, że decyzja Ministra Środowiska wyraźnie różnicuje właścicieli działek bez racjonalnej przyczyny nie została zaskarżona przez Wójta Gminy do sądu administracyjnego w celu zbadania jej legalności. Skarżąca nie została powiadomiona przez Wójta o niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciu w czasie umożliwiającym wniesienie skargi do Sądu. Zapis projektu planu uwzględniający rozstrzygnięcie Ministra i utrzymujący dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącej w ocenie Sądu narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej. Przepis ten głosi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną. Organ planistyczny (wójt) wiedząc, że decyzja różnicuje właścicieli działek nie wyczerpał wszystkich możliwości, by zapis projektu planu w zakresie przeznaczenia w nim działek powstałych z podziału działki nr ew. [...] traktował równo wszystkich ich właścicieli. Przepisy planu stawiają w uprzywilejowanej sytuacji tych właścicieli działek, którzy z naruszeniem prawa zagospodarowali działki leśne na cele letniskowe, a w sytuacji niekorzystnej skarżącą jako właścicielkę działki niezabudowanej (oczekiwała na zmianę jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Pośpiech w pracach planistycznych, który według pełnomocnika Rady spowodował niekorzystny dla skarżącej zapis w projekcie planu nie może być argumentem usprawiedliwiającym ustalenia planu różnicujące obywateli. Skarżąca na rozprawie podniosła, że nie wszystkie działki, które w projekcie planu zostały przeznaczone pod budownictwo letniskowe są zabudowane. Według skarżącej tylko połowa działek jest zabudowana(pół na pół jak określiła). Zatem argument, że dokonano zmiany przeznaczenia działek leśnych na cele nieleśnie, by umożliwić legalizację istniejącej na nich zabudowy w świetle wyjaśnień skarżącej budzi poważne wątpliwości, a takim argumentem posługiwał się Wójt Gminy w piśmie z dnia [...].01.2004 r. skierowanym do Ministra Środowiska Skoro zapis projektu planu narusza obowiązujący porządek prawny, a Rada Gminy odrzuciła zarzut do projektu planu kwestionujący ten zapis, a nadto nie wyjaśniła okoliczności faktycznych związanych z zabudową działek, to uchwałą odrzucająca zarzut jest niezgodna z prawem. Mając na względzie wyżej przytoczone argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku zostało oparte o przepis art. 152 cyt. ustawy.