IV SA/Wa 97/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Fundacji "(...)" z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji hodowli drobiu - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. z dnia (...) października 2007 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do hodowli drobiu w miejscowości R. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia 6 lipca 2007 r. Fundacja (...) wystąpiła do L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 365 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2006, nr 129, poz. 902 ze zm.) decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji fermy brojlera kurzego, zlokalizowanej we wsi R., gmina D., należącej do J.B. i F. B. Fundacja podniosła, iż przedmiotowa instalacja jest eksploatowana z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego, wydanego wadliwie przez Wojewodę L. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podał także, że w dniach 18 lipca 2007 r. oraz 30 sierpnia 2007 r. została przeprowadzona przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontrola na Fermie Drobiu J. i F. B., która wykazała, iż na fermie nie występują przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, określone w decyzji Wojewody L. z dnia (...) sierpnia 2006 r. dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Wynik kontroli przesądził o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania wskazanej instalacji. Organ - powołując się na przepisy art. 365 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - wskazał, iż postępowanie w sprawie odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z wymienionego powyżej art. 365 może być wszczęte wyłącznie z urzędu, co stanowi jednocześnie ograniczenie zasady opisanej w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W ocenie organu, art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określa sytuację, która ma być załatwiona w formie decyzji administracyjnej skierowanej do konkretnie oznaczonego adresata. Sygn. akt IV SA/Wa 97/08 Organ podkreślił ponadto, że z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego, należało uznać, iż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w wymienionym przepisie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska, co przesądziło o konieczności odmowy wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podał również, że zarzuty skarżącego -Fundacji (...) dotyczące prawidłowości wydania pozwolenia zintegrowanego nie mogą być przedmiotem oceny dokonanej przez organ orzekający w sprawie, bowiem decyzja dotycząca pozwolenia zintegrowanego jest ostateczna. W skardze na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) listopada 2007 r. Fundacja (...) wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że w zaskarżonym postanowieniu organ pominął treść przepisu art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Skarżący wskazał, iż nie zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte jedynie z urzędu, ale skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wniosek Fundacji z dnia 6 lipca 2007 r. o wszczęcie postępowania zawierał wystosowane na podstawie art. 31 § 1 pkt. 1 k.p.a. żądanie wszczęcia przez L. Inspektora Ochrony Środowiska postępowania z urzędu, dotyczącego odpowiedzialności administracyjnej wynikającej z art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wskazał, iż jedynie wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska daje podstawę do wstrzymania instalacji i obiektów budowlanych. Możliwość zastosowania wspomnianego przepisu istnieje wówczas, gdy wskazują na to informacje uzyskane w wyniku kontroli i pomiarów hałasu przeprowadzone w czasie jej trwania . Sygn. akt IV SA/Wa 97/08 W ocenie organu, przeprowadzenie kontroli nie wszczyna postępowania, zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.) na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może wydać decyzję administracyjną na podstawie przepisów odrębnych. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2008 r. skarżący dodatkowo wskazał, iż organ przemilczał informację o naruszeniu prawa przez urzędników, przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej orzekające w sprawie prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa materialnego oraz nie uchybiły przepisom prawa procesowego. Podstawowe znaczenie w sprawie ma wykładnia przepisu art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), który stanowi w ust. 1 , iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez Sygn. akt IV SA/Wa 97/08 wymaganego pozwolenia zintegrowanego bądź eksploatowanej z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego przez okres przekraczający 6 miesięcy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy J. B. i F. B. -współwłaściciele fermy drobiu w R., posiadają prawomocną decyzję Wojewody L. z dnia (...) sierpnia 2006 r. - pozwolenie zintegrowane dla instalacji służącej do chowu i hodowli drobiu o więcej niż 40 000 stanowisk dla drobiu zlokalizowanej na ternie Fermy Drobiu w miejscowości R., gmina D.. Termin ważności powyższej decyzji określono do dnia (...) sierpnia 2016 r. Złożenie przez skarżącą fundację wniosku o wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska prawidłowo spowodowało podjęcie przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Z. odpowiednich czynności. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Z. Laboratorium Delegatury w G. przeprowadził bowiem kontrolę mającą na celu ustalenie prawidłowości w użytkowaniu instalacji. Kontrola przeprowadzona w dniach 18 lipca 2007 r. oraz 30 sierpnia 2007 r. dotyczyła oceny, czy opisana instalacja eksploatowana jest zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym, czy też zachodzi naruszenie przewidzianych w tymże pozwoleniu warunków. Wymóg podjęcia takiej czynności wynika z art. 365 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska. Oczywiste jest bowiem, że ocena tego rodzaju okoliczności - tj. czy rzeczywiście przestrzegane są wszelkie warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym - nie może być dokonana w sposób dowolny, a jedynie po przeprowadzeniu stosownej analizy w tym zakresie. Należy zauważyć, iż nie każde żądanie zgłoszone przez stronę powoduje niejako "automatycznie" obowiązek dokonania kontroli w zakresie przestrzegania warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym. W niniejszej sprawie Fundacja (...), zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania z art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska powołała się jednak na "analizę dokumentów związanych z pozwoleniem zintegrowanym dla fermy brojlera kurzego w R., gmina D." , opracowanej przez prof. dr hab. Inż. J.P., sporządzoną w maju 2007 r. Przedłożone wątpliwości co do Sygn. akt IV SA/Wa 97/08 przestrzegania warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym spowodowały konieczność ich weryfikacji. Prawidłowo zatem należy ocenić postępowanie L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który przeprowadził odpowiednie czynności sprawdzające w zakresie oceny stosowania się właścicieli fermy drobiu do wymogów wskazanych w pozwoleniu zintegrowanym z dnia (...)sierpnia 2006 r. Wnioski wynikające z przedmiotowej inspekcji wskazują na fakt przestrzegania przez właścicieli fermy warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym. Skoro zatem na fermie, w sposób prawidłowy prowadzona jest ewidencja odpadów, które również przekazywane są do jednostek posiadających odpowiednie zezwolenia, jak również nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na granicy obszaru zabudowy wsi R., to nie było podstaw do wydawania decyzji wskazanej w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska. Oceniając postępowanie organu w tym zakresie oraz zarzuty wskazane w skardze stwierdzić należy, iż kwestionowanie postanowień organów administracji publicznej, wydawanych w oparciu o przeprowadzone kontrole bądź raporty nie może wynikać wyłącznie z faktu niezadowolenia strony z uzyskanych w ramach takiej inspekcji wyników. Subiektywne odczucia strony nie mogą być bowiem podstawą do uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie podziela również pogląd, iż przepis art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy wszczęcia postępowania przez organ administracji. Wniosek strony dotyczący ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji określonej w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska powoduje konieczność dokonania wstępnej oceny, od której uzależnione jest wydanie odpowiedniego postanowienia. Jeśli wynik tych ustaleń - czyli tak jak w niniejszej sprawie przeprowadzonej kontroli - jest negatywny, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy również stwierdzić, iż analogiczna sytuacja zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłasza organizacja społeczna, działająca w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. Nie ma tutaj - jak twierdzi skarżący - różnicy pomiędzy wnioskiem o wszczęcie postępowania, a "żądaniem wszczęcia" postępowania. Wniosek to bowiem "prośba" bądź "żądanie" określonego zachowania. Sygn. akt IV SA/Wa 97/08 W każdym zatem wypadku zarówno zgłoszenie tego rodzaju wniosku w przedmiocie art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska powoduje wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania bądź - jeśli jest to niezasadne – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie stwierdzić należy, iż podniesione przez skarżącego argumenty dotyczące niezgodnego z prawem wydania decyzji z dnia (...) sierpnia 2006 r., na podstawie której udzielono J. i F.B. pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji nie może mieć znaczenia w zakresie oceny czy należy wszcząć postępowanie w oparciu o art. 365 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Jedną z naczelnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Uchylenie lub zmiana decyzji jest możliwa jedynie w wypadkach wyjątkowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Nie jest jednak możliwe podważanie ostatecznych decyzji w toku innego prowadzonego postępowania. Oznacza to, że nie można kwestionować ostatecznej decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego w ramach postępowania prowadzonego w zakresie przewidzianym w art. 365 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.