IV SA/Wa 97/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę UZASASDNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego - montaż słupa z urządzeniem reklamowym typu "[...]" 6,0m x 3,0m, lokalizacja w kierunku ul. [...] na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 stycznia 2012 r. spółka A. S.A. z siedzibą w W., złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu słupa z urządzeniem reklamowym typu [...] 6,0m x 3,0m na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] i ul. [...] (kierunek: ul. [...]). W dniach 10 lutego 2012 r. i 23 marca 2012 r. wniosek został uzupełniony poprzez dostarczenie kopii mapy zasadniczej, wskazanie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać oraz wyjaśnienie, że wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a decyzja o warunkach zabudowy potrzebna jest w związku z toczącym się postępowaniem przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Według wniosku, projektowana inwestycja stanowi jednostronny wolnostojący nośnik reklamowy – typ [...] na stopie fundamentowej nietrwale związanej z gruntem. Parametry projektowanego nośnika reklamowego zostały określone jako: tablica reklamowa o wymiarach zewnętrznych – 6,38m x 3,38m, ekspozycyjna powierzchnia tablicy 6m x 3m = 18m², tablica jednostronna, zamocowana względem osi słupa asymetrycznie (typ "chorągiew" lewa), wysokość słupa ponad terenem do dołu tablicy – 5,5m, posadowienie nietrwale związane z gruntem, I strefa obciążenia wiatrem, wzdłuż tablicy zamontowany pomost roboczy, oświetlenie zewnętrzne dolne. Wnioskowane zamierzenie dotyczy obiektu istniejącego – zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, bez ubiegania się o wymagane prawem zgody i zezwolenia. Teren inwestycji - obszar o powierzchni ok. 13m2 stanowi część działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonej w W. przy al. [...]. Działka posiada użytek gruntu "B" - tereny mieszkalne, stanowi własność Miasta W. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " oraz osób fizycznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar analizowanego skrzyżowania al. [...] i ul. [...] został zdegradowany przez liczne, rozmieszczone w sposób nieuporządkowany wolno stojące nośniki reklamowe: wielkoformatowe tablice zawieszone na różnych wysokościach i zorientowane w różnych kierunkach. Podniesiono, że w obszarze analizowanym żaden wolno stojący nośnik reklamowy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, sankcjonowanie obecności urządzeń reklamowych posadowionych samowolnie, przy braku poszanowania obowiązujących przepisów prawa, należy uznać za niedopuszczalne. Wskazano, że przeprowadzona analiza wykazała, iż inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie, stanowi element obcy w obszarze analizowanym, powodujący degradację przestrzeni ww. skrzyżowania. Ponadto podniesiono, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 1 ust. 2 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy; w szczególności zaburzone zostały relacje kompozycyjno - estetyczne oraz wymagania funkcjonalne. Zdaniem organu, w badanym obszarze (skrzyżowanie al. [...] i ul. [...] oraz al. [...]) eksponowanym w krajobrazie miasta, ignorowanie wymagań ładu przestrzennego stanowi szczególnie rażące nadużycie. Ponadto podniesiono, że wnioskowana tablica reklamowa przesłania widok na tereny cenne przyrodniczo: [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz pogarsza ekspozycję cennych kulturowo: zespołu kościelnego pw. św. [...] (nr wpisu do Rejestru WKZ [...]), osi widokowej Alei [...], będącej częścią założenia urbanistycznego [...] (nr wpisu do Rejestru WKZ [...]),[...] Parku Kulturowego (uchwala Rady W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.). Organ wskazał ponadto, że zgodnie z umową o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r.), działka ew. nr [...] w obr. [...] o pow. 6643 m kw. została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat w celu wybudowania na nieruchomości domów wielorodzinnych w zabudowie wysokiej (§ 5 tej umowy), a więc zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeczne ze sposobem zagospodarowania i użytkowania określonym w § 5 umowy, w związku z czym przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę byłoby konieczne dokonanie zmiany umowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania ww. działki. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Zarzucono w nim naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji błędną odmowę wydania warunków zabudowy oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji, co spowodowało uznanie, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniesiono, że w sąsiedztwie znajdują się inne nośniki reklamowe, a obszar analizowany został wyznaczony "tendencyjnie'", tak że zostały pominięte znajdujące się w pobliżu budynek jednorodzinny przy al. [...] oraz budynek usług zdrowia (Centrum [...]) przy al. [...]; także zostały pominięte urządzenia reklamowe znajdujące się w sąsiedztwie. Podniesiono, że zasadę kontynuacji funkcji należy rozumieć w sposób systemowy, a nie dosłownie. Funkcja wnioskowanej zabudowy nie może być sprzeczna z funkcją istniejącej zabudowy, ale nie musi być z nią tożsama, może ją natomiast uzupełniać. Ponadto wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona w niniejszej sprawie, została tak napisana, żeby z góry uzasadnić tezę o niedopuszczalności umieszczenia na ww. działce przedmiotowego urządzenia reklamowego. Nieprawidłowo zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Organ - zdaniem strony odwołującej się - nieprawidłowo powołuje się na zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów sąsiednich, które charakteryzują się innym sposobem zagospodarowania. Ponadto przedmiotowa reklama nie pogarsza ekspozycji cennych kulturowo, tj. zespołu kościelnego pw. św. [...] i [...] Parku Kulturowego (uchwała Rady W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.), gdyż są one znacznie oddalone od przedmiotowej reklamy skarżącej, natomiast oś widokowa Alei [...], będącej częścią założenia urbanistycznego [...] zaczyna się kilkanaście kilometrów dalej. Ponadto organ I instancji wydał w stosunku do reklam A. S.A. dwie decyzje o niemal jednobrzmiących uzasadnieniach, co stanowi naruszenie zasady rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Podniesiono też, że mapa stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji jest nieczytelna i nie nadaje się do przeprowadzenia na niej analizy. W tych okolicznościach została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, czy też kontynuacji funkcji, ma ze swej istoty (konieczność określenia parametrów zabudowy, których dla urządzeń reklamowych określić nie sposób) jedynie ograniczone zastosowanie do sytuowania urządzeń reklamowych - w zakresie określeniu linii zabudowy. Ponadto, na przedmiotowym terenie (w tym na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W.) znajdują się urządzenia reklamowe nielegalne, w stosunku do których PINB dla W. prowadzi postępowania dotyczące legalizacji samowolnie dokonanej inwestycji. Również dlatego urządzenia te nie mogą być podstawą do stosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Podzieliło stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe przesłania widok na tereny cenne przyrodniczo, tj. [...] Obszar Chronionego Krajobrazu oraz pogarsza ekspozycję cennych kulturowo: zespołu kościelnego pw. św. [...], osi widokowej Alei [...], będącej częścią założenia urbanistycznego [...],[...] Parku Kulturowego ([...]). Organ wskazał, że okoliczność, iż ww. zespół kościelny i [...] Park Kulturowy znajdują się w dość znacznej odległości od przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie wyklucza tego, że pogarszają one ekspozycję ww. obiektu i [...] - co istotnie ma miejsce. To samo dotyczy osi widokowej Al. [...]. Fakt, że przedmiotowy teren (dz. ew. nr [...] przy al. [...] i ul. [...]) nie jest objęty założeniem urbanistycznym [...] i [...], nie ma znaczenia wobec faktu pogorszenia ich ekspozycji w związku z wybudowaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego. Zakaz ograniczania ekspozycji ww. obiektów i terenów jest szczególnie istotny ze względu na ich rolę kulturową dla W., a zatem powołanie się na art. 1 ust. 2 i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawidłowe. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla sąsiednich terenów (Parku [...] i rejonu pod S.) zostały powołane przez organ I instancji jedynie posiłkowo. Wykluczają one albo też bardzo ograniczają możliwość ustawiania wolno stojących urządzeń reklamowych. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wskazany w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji), został uzasadniony. Wyznaczono ten obszar w odległości 50 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim oraz 95 m w kierunku wschodnim, przy czym uzasadniono to rozszerzenie specyfiką miejsca - skrzyżowania Al. [...] z Al. [...] i ul. [...], eksponowanego w krajobrazie miasta. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy dodał, że zabudowa usługowa w sąsiedztwie mogłaby stanowić podstawę dla usytuowania urządzeń reklamowych innego rodzaju, niż wolno stojące duże urządzenia reklamowe. Ponadto organ stwierdził, że sporządzenie niemal identycznych uzasadnień decyzji dla dwóch inwestycji tego samego rodzaju na przedmiotowej działce nie jest błędem, skoro takie uzasadnienia odpowiadają zbliżonym stanom faktycznym. Kolegium nie podzieliło również zarzutu nieczytelności załącznika 2 do decyzji (mapa). Zdaniem organu odwoławczego, obiekty budowlane na mapie, w szczególności te, które występują w analizie, są widoczne i opisane w legendzie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka A. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie: a) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłową ocenę kryteriów jakie muszą być spełnione, aby decyzja mogła być wydana i poprzez to utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, b) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowaniowe, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, c) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia przyczyn wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego w odległościach od działki objętej wnioskiem: 50 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim oraz 95 m w kierunku wschodnim. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu obiektu budowlanego - montaż słupa z urządzeniem reklamowym typu "[...] " 6,0m x 3,0m, lokalizacja w kierunku ul. [...] na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy al. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...]. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w punktach 1-5. W szczególności zgodnie z punktem 1 ww. przepisu niezbędne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organy zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z akt administracyjnych wynika, że w analizowanym obszarze dominującą funkcją jest funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (budynek przy ul. [...]). W obszarze analizowanym występuje również budynek hydroforni oraz wolnostojące nośniki reklamowe, wszystkie zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto w stosunku do czterech z nich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]nakazał ich rozbiórkę. Z analizy obszaru wynika, że skrzyżowanie ulic: [...], Aleja [...] i Aleja [...] jest eksponowane w krajobrazie miasta. Ład przestrzenny tego skrzyżowania został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze dużej liczby wolnostojących urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany. Powierzchnie reklamowe są o różnych formatach, zawieszone na różnych wysokościach i zorientowane w różnych kierunkach. W ten sposób wprowadzają chaos i dysharmonię oraz przesłaniają wartościowe otwarcia widokowe w tym obszarze. Wobec powyższego, w warunkach przedmiotowej sprawy zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Istniejące w obszarze analizowanym wolnostojące urządzenia reklamowe, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mogą stanowić podstawy dla wnioskowanej inwestycji do przyjęcia kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu. W ocenie Sądu, organy uzasadniły w sposób przekonywujący ustalenie granic obszaru objętego analizą. Wyznaczenie tego obszaru w odległości 50 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim oraz rozszerzenie obszaru w kierunku wschodnim do 95 m, czyli do osi ulic ul. [...] i al. [...]wynika ze specyfiki tego miejsca, tj. skrzyżowania Alei [...] z Aleją [...] i ulicą [...] eksponowanego w krajobrazie miasta. Zasadnym jest wzięcie pod uwagę w analizie tego, co jest najistotniejsze w tym obszarze. Natomiast obszar zabudowy usługowej - Centrum [...] przy al. [...], jak i budynek jednorodzinny przy al. [...] znalazły się poza obszarem analizowanym w przedmiotowej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego obiektu budowlanego została wydana z uwagi na fakt, że nośnik reklamowy objęty wnioskiem znajduje się w rejonie skrzyżowania ulic: [...], Aleja [...] i Aleja [...], które to skrzyżowanie pełni określoną rolę w krajobrazie miasta, a funkcja, wielkość powierzchni reklamowej i usytuowanie obiektu niekorzystnie wpływa na estetykę tego skrzyżowania. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, iż nie jest zasadne i nie zostało udowodnione stwierdzenie, że wnioskowane urządzenie reklamowe pogarsza ekspozycję Zespołu Kościelnego pw. Świętej [...] czy [...] Parku Kulturowego, wobec okoliczności, iż obiekty te pozostają w znacznej odległości od inwestycji. [...] Park Kulturowy po drugiej stronie ul. [...] graniczy z przedmiotowym skrzyżowaniem. Wnioskowany nośnik reklamowy usytuowany w rejonie skrzyżowania, które znajduje się w strefie bezpośredniej ekspozycji Zespołu Kościelnego pw. Świętej [...] i jak wynika z analizy m.in. ta funkcja tego skrzyżowania zostanie zaburzona lokalizacją tego nośnika. Wobec powyższego w sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut niezebrania całości materiału dowodowego oraz braku dokładnego rozpatrzenia tego materiału, co wskazuje, że w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.