IV SA/Wa 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi D. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania G.C. uchylił decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] orzekającą o odmowie wymeldowania D.C. z pobytu stałego z budynku przy ul. [...] w M. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Dnia 25 września 2014 r. na wniosek G.C. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania D.C. z pobytu stałego z budynku przy ul. [...] w M. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] orzekł o odmowie wymeldowania wymienionego z pobytu stałego. Wydane rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił tym, że nie został spełniony warunek konieczny do wymeldowania, określony w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, tj. D.C. nie opuścił miejsca pobytu stałego i zamieszkuje w budynku przy ul. [...] w M. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, w terminie do tego przewidzianym, G.C. Po zapoznaniu się z odwołaniem i materiałem dowodowym zebranym w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji dopuścił się uchybień proceduralnych. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy znajdujący się w aktach nie pozwala na stwierdzenie, czy D.C. opuścił budynek przy ul. [...] w M. w sposób trwały i dobrowolny, czy też stale w nim zamieszkuje. Dowód z przesłuchania świadków przeprowadzony został z naruszeniem art. 79 k.p.a., natomiast kilkukrotnie wyznaczane oględziny nie odbyły się. Jedyną wartość dowodową przedstawiają przeciwstawne oświadczenia stron postępowania oraz lakoniczne wyjaśnienia Komisariatu Policji w M. z dnia 27 października 2014 r. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien dogłębnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i starannie zebrać materiał dowodowy tak, aby na jego podstawie można było ocenić zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Burmistrz Miasta M. winien ustalić, czy, a jeśli tak, to kiedy i w jakich okolicznościach D.C. opuścił miejsce pobytu stałego. W celu ustalenia stanu faktycznego powinien przeprowadzić dowód z zeznań bezstronnych świadków, w tym sąsiadów zamieszkujących w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzić oględziny budynku przy ul. [...] w M. na okoliczność zamieszkiwania w nim D.C. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści przepisu art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Przepis art. 79 k.p.a. jest ujmowany w piśmiennictwie jako gwarancja czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył art. 79 k.p.a., przesłuchując w dniu 29 października 2014 S.O., Z.C., K.C., M.S. i K.G. Organ uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, tak istotne z punktu widzenia podjęcia przez właściwy organ trafnego rozstrzygnięcia w zakresie stosowania prawa, w którym strona nie ma zagwarantowanej realnej możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a) Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy z zabezpieczeniem ustawowych uprawnień stron tego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.C. zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz pominięciem stanu faktycznego. W szczególności błędnym zastosowaniem art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, art. 80 kpa, art. 6 kpa. Podniósł iż odwołanie G.C. nie powinno zasługiwać na uwzględnienie już z tego powodu iż dołącza on fałszywie w załącznikach swojego odwołania dokumenty dotyczące innego postępowania, a następnie powołując się na nie przekonuje iż dotyczą wadliwych czynności organu dotyczące postępowania wymeldowania D.C. W dalszej podniósł, że nie ustalono czy G.C. w ogóle może być osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wymeldowanie D.C. lub czy sprawa nie powinna być zawieszona przez Burmistrza Miasta M. do czasu rozpatrzenia wniosku o wpis do księgi wieczystej dotyczący G.C. Z twierdzenia tego skarżący wycofał się na rozprawie. W dalszej części wskazał, iż rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem obecnie obowiązujących przepisów. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, które weszły w życie w dniu 1 marca 2015r. Skarżący wyjaśnił, iż naruszenie art. 79 kpa nastąpiło tylko w stosunku do niego, gdyż nie mógł stawić się na termin wezwania świadków prosząc o przesunięcie terminu, zbyt późno zawiadomiony o czynności. Inne zainteresowane strony postępowania w szczególności G.C. oraz A.C. były obecne. Oświadczył, iż zeznania świadków uważa za wyczerpujące zgodne z prawdą i nie ma do nich więcej żadnych pytań. Wzywanie tych świadków po raz wtóry uważa za bezcelowe, prowadzące do dalszej przewlekłości postępowania, dodatkowo narażające świadków na powtórne stawiennictwo, a Urząd Miasta M. na dodatkowe bezsensowne koszty związane ze stawiennictwem świadków w związku ze zwrotem utraconego zarobku przez świadków oraz kosztów ich dojazdu. Zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy powinno stanowić wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania przez organ drugiej instancji. Niestety, tak nie jest. Skarżący podniósł, że dziwi odmienne rozstrzygniecie Wojewody [...] cofającego sprawę do I instancji w przedmiocie wymeldowania D.C. na tle kilka dni wcześniej wydanej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015r dotyczące sprawy wymeldowania syna p D.C. – K.C. podtrzymującej decyzję Burmistrza Miasta M. odmawiającą wymeldowania, w identycznej sprawie po przeprowadzeniu identycznych dowodów itp. dotyczące nawet tego samego mieszkania. Wojewoda [...] wydając decyzję w niniejszym postępowaniu błędnie zastosował art. 138 § 2 kpa cofając sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu przesłuchania świadków z naruszeniem art. 79 kpa. Wytknięcie przez organ odwoławczy jedynie naruszenia przepisów procesowych jest niewystarczające, bowiem konieczne jest wykazanie choćby prawdopodobieństwa oddziaływania tego rodzaju naruszeń na wynik sprawy administracyjnej. W konsekwencji decyzja kasacyjna organu odwoławczego powinna w swoim uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.) opisywać związek naruszenia przepisów procesowych z wynikiem sprawy - o czym Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet nie wspomniał. Skarżący podkreślił, że dowód z oględzin który potwierdził bezsprzecznie jego zamieszkanie , w tym postępowaniu, został już przeprowadzony na wyraźne zlecenie Urzędu Miasta M. przez funkcjonariuszy komisariatu Policji w M., a dokument z tej czynności znajduje się w aktach sprawy i jest wiarygodny. Organ nie musi osobiście przeprowadzać tego typu dowodów a może polegać na dowodach wykonanych przez np. Policję. Ze względu na okoliczności uważa iż ponowny dowód z oględzin tym razem w wykonaniu urzędników Urzędu Miasta M. za bezzasadny, pozbawiony logiki idący w kierunku niczym nie umotywowanego nękania i usiłowania (przemocą administracyjną ) naruszenia miru domowego ( art. 193 kk) oraz przekroczeniem prawa - art. 50 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - najważniejszego i najwyższego aktu prawnego Państwa Polskiego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnik G.C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna do wydania której organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie powyższego przepisu stanowi niewątpliwe wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznawania sprawy będącej konsekwencją zasadniczej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Istotą tej zasady jest dwukrotna ocena dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dla zapewnienia więc realizacji tej zasady dwuinstancyjności postępowania, nie jest wystarczające jedynie wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć. Dlatego rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji stanowi obowiązek organu odwoławczego, od którego wyjątek przewiduje art. 138 § 2 K.p.a., jednak tylko w ściśle określonej sytuacji. Sytuacja ta związana jest z tak poważnym naruszeniem zasad postępowania przez organ pierwszej instancji, które doprowadziło do wydania decyzji przez ten organ, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został zgromadzony w zakresie pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia. Innymi słowy wówczas, gdy stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. W takim przypadku konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż zakres braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy właśnie przez wzgląd na stosowanie zasady dwuinstancyjności, uniemożliwia organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają więc charakter wyjątkowy. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami wynikającymi z oceny prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest niewielkimi brakami, które bez wpływu na zasadę dwuinstancyjności mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, w oparciu o uzasadnienie decyzji należy stwierdzić, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie decyzji bez zebrania wyczerpujących dowodów potwierdzających zaistnienie przesłanki do wymeldowania D.C. Oceny tej sąd nie podziela, uznając iż nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy. Dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie uzasadniało przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i gromadzenia od początku materiału dowodowego. Postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania D.C. z miejsca pobytu stałego zostało zainicjowane w dniu 25 września 2014 r., a więc w trakcie obowiązywania ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 z późn. zm.), która utraciła moc z dniem 1 marca 2015 r. i została zastąpiona przez ustawę z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388 z późn. zm.). Zgodnie z art. 69 pkt 1 nowej ustawy o ewidencji ludności postępowania o wymeldowanie wszczęte na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, prowadzi się na podstawie nowej ustawy. Należy wskazać, że wbrew zarzutowi skargi organy obu instancji prawidłowo zastosowały jako podstawę swoich rozstrzygnięć przepisy ustawy ewidencyjnej z 2010 r. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności z 2010 r. zgodnie z którym, organ właściwy ze względu na położenie nieruchomości, której dotyczy meldunek, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu dysponującego innym tytułem prawnym do lokalu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. To ten przepis został wskazany w sentencji decyzji wydanej przez organ odwoławczy i ten przepis stanowił również faktyczną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, choć powołano go dopiero w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Kluczowe zatem znaczenie dla orzeczenia o wymeldowaniu ma ustalenie okoliczności fizycznego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego przez daną osobę. Skoro pobyt stały uzasadniający zameldowanie wiąże się z zamieszkiwaniem (przebywaniem) w określonym miejscu, to brak tego elementu podważa jedną z podstawowych przesłanek meldunku oraz jego ewidencyjny charakter, który w aktualnym stanie prawnym został wprost sformułowany w art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności z 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozwala na stwierdzenie czy D.C. opuścił miejsce, w którym jest zameldowany w sposób trwały i dobrowolny, czy też stale w nim zamieszkuje. Taki wniosek organ odwoławczy sformułował w oparciu o stwierdzenie, że dowód z przesłuchania świadków został przeprowadzony z naruszeniem art. 79 kpa, a dowód z oględzin nie został w ogóle przeprowadzony, jak też ocenę, że jedyną wartość dowodową mają przeciwstawne oświadczenia stron postępowania oraz lakoniczne wyjaśnienia Policji zawarte w piśmie z dnia 27 października 2014 r. Po pierwsze należy zauważyć, że organ odwoławczy zbyt pochopnie uznał za bezwartościowe przeprowadzone przez organ I instancji dowody z zeznań świadków. Przede wszystkim dlatego, że nie wszystkie przesłuchania odbyły się z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 79 kpa. Przy przesłuchaniu A.C. i J.C. uczestniczył skarżący D.C. Po drugie dlatego, że niezasadna jest ocena, że wobec tego, iż D.C. nie uczestniczył w przesłuchaniu pozostałych świadków na skutek zbyt późnego zawiadomienia o tej czynności, został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów w toczącym się postępowaniu. Przede wszystkim skarżący nie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych z naruszeniem art. 79 kpa dowodów, a naruszenie zasady jego czynnego udziału w toku postępowania nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy na skutek uszczuplenia jego praw w postępowaniu. Naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 kpa tylko wtedy może skutkować koniecznością uchylenia decyzji, gdy zostanie przez osobę której prawa zostały w ten sposób naruszone wykazany wpływ naruszenia na wynik rozstrzygnięcia. Takiego wpływu naruszenie z pewnością nie miało, gdyż wszystkie zeznania przesłuchiwanych bez jego udziału świadków były korzystne dla D.C. Wbrew twierdzeniu organu zeznania świadków: S.O., Z.C., K.C., M.S. i K.G. mogą być wykorzystane do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie zachodzi konieczność ich powtarzania, ani też konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań innych świadków, gdyż osoby te są sąsiadami zamieszkującymi w pobliżu. Informacja z kontroli meldunkowej przeprowadzonej przez policję stanowi materiał dowodowy o charakterze uzupełniającym jedynie w odniesieniu do pozostałych dowodów, dlatego mimo swojej lakoniczności, przez fakt zbieżności z dowodami z przesłuchania świadków, ma także znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wątpliwość co do rzetelności oceny dowodów zgromadzonych w tej sprawie może budzić całkowita odmienność oceny tego rodzaju dowodu (kontroli meldunkowej zleconej Policji) w dwóch toczących się niemal jednocześnie postępowaniach dotyczących osób zamieszkałych w tym samym miejscu tj. K.C. i D.C. , na co słusznie wskazał skarżący. Zdaniem sądu nie stanowiła także powodu do skierowania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia wskazywana przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia dowodu z oględzin w miejscu zamieszkania D.C. Organ I instancji w sytuacji, gdy w sprawie został zgromadzony tak obszerny materiał dowodowy miał podstawy do odstąpienia od przeprowadzenia tego dowodu, zwłaszcza że wnioskodawca wycofał się z popierania wniosku o przeprowadzenie dowodu. Całkowicie nieuprawnione jest więc twierdzenie organu odwoławczego, co do braku wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego ustalić istnienie przesłanki do wymeldowania. Organ pierwszej instancji zgromadził wszelkie niezbędne dowody dające podstawę do dokonania wyczerpujących i niebudzących najmniejszych wątpliwości ustaleń. W ocenie sądu nie istnieją żadne powody do uzupełnienia stanu faktycznego sprawy, a organ odwoławczy dysponuje wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.