IV SA/Wa 972/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. A. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gmina N. - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Rada Gminy N. odrzuciła w całości zarzut Z. A. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. Zarzut obejmował dopuszczenie na działce nr ew. [...] lub na jej części zabudowy mieszkaniowej, dopuszczenia grodzenia działki w odległości 2,0 m od brzegu rowu a nie 6,0 m, zmianę zakrętu ul. [...], zaprojektowanie drogi [...] w parametrach drogi dojazdowej na odcinku od drogi [...] do działki [...] oraz brak zgody na drogi [...] i [...]. W wyniku rozpoznania wniesionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, iż przyjęte ustalenia w zaskarżonej uchwale mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Powołując się na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z 16 września 1997 r. ze zmianami z 2000 r.), rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia 3 sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia 18 sierpnia 2000 r., ze zm.), rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia 4 sierpnia 2001 r.), stwierdzono, iż teren wsi S. objęty jest ochroną prawną bowiem znajduje się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Wyodrębniono strefę ochrony urbanistycznej obejmującej obszary o wzmożonym naporze urbanistycznym posiadającym szczególne wartości przyrodnicze. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. (uchwała z dnia [...] października 2000 r. nr [...]) za główne kierunki działań ochrony środowiska przyrodniczego uznaje się ochronę kompleksów leśnych i łąkowych przed zainwestowaniem. Organ wyjaśnił, iż skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...]. Po analizie możliwości zabudowy przyjęto, że grunt na działce skarżącego pozostawia się w dotychczasowym użytkowaniu. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. stawia za cel m.in. ochronę przyrody i wykorzystanie jej walorów przyrodniczych. Ochrona wartości przyrodniczych obszaru sprowadza się do zabezpieczenia ciągłości przestrzennej i ekologicznej oraz ciągłości powiązań przyrodniczych. Działka Z. A. położona jest w dolinie rzeki M. w szczególnych walorach przyrodniczych. Dolina ta stanowi ciąg pomiędzy dwoma kompleksami leśnymi. Kompleks łąkowy, w skład którego wchodzi działka nr ew. [...] stanowi bardzo ważny element systemu powiązań w gminie, pomiędzy lasami P., a lasami w gminie R. Obszar doliny M. charakteryzuje się niekorzystnymi warunkami gruntowo wodnymi i klimatycznymi dla zabudowy. Bez zmiany ukształtowania powierzchni działek nie ma możliwości wprowadzania zabudowy. A w Obszarze chronionego Krajobrazu takie działania są zabronione. Pozostałości układu wydmowego i bardzo głęboko występujące torfy dodatkowo uzasadniają zachowanie doliny rzeki M. jako obszaru przyrodniczo czynnego. Tereny szczególnie cenne przyrodniczo pozostawia się bez zabudowy. Jednym z takich terenów jest dolina M. i znajdująca się na niej działka skarżącego. Do działki nr ew. [...] prowadzi droga gminna ale jest to dukt leśny albo droga do łąk o szerokości 4,0 m. Poszerzenie tych dróg wiązałoby się z niepotrzebną, a znaczną wycinką drzew. Dopuszczenie zabudowy na działce skarżącego nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego i ekonomicznego. Ponadto dopuszczenie zabudowy na przedmiotowym terenie wymagałoby wybudowania prawie 300 m drogi przez tereny zalewowe i doprowadzenia infrastruktury technicznej do jednej działki. Dostęp od strony N. nie jest możliwy. Działka skarżącego graniczy, co prawda z terenem osiedla w N., jednakże granica tego osiedla i granica przedmiotowej działki rozgraniczają tereny o diametralnie różnych warunkach gruntowo-środowiskowych. Teren wspomnianego osiedla jest uzdatniony, co było możliwe gdyż nie jest on położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Ponadto organ wskazał, iż nie ma możliwości wyprostowania zakrętu ul. [...] ponieważ wymagałoby to regulacji własności. Droga ta wykorzystywana jest incydentalnie i nie ma uzasadnienia ekonomicznego dla podjęcia takich działań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę złożył Z. A. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jego działka spełnia wymogi dla zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej tj. ma powierzchnię ponad 2000 m², jest terenem niezalewowym o gruncie piaszczystym, posiada dostęp do drogi oraz przylega bezpośrednio do terenów zwartej zabudowy mieszkaniowej. Ponadto skarżący wskazał, że wszystkie sąsiednie działki mają dostęp do drogi [...], a projektowanie dróg [...] znacznie ogranicza wartości użytkowe działki skarżącego oraz interes prawny wynikający z uprawnień właścicielskich. W tej sytuacji zasadnym byłoby zaprojektować jedną drogę ul. [...] o parametrach technicznych drogi dojazdowej. Z. A. stwierdził również, iż na zachód od jego działki istnieje ogrodzenie z elementów betonowych, wybudowane w odległości około 1,5 m od rzeki M. i ciągnie się na odcinku kilkuset metrów gdzie nie ma dróg [...]. Cały kompleks działek przy rzece C., do której wpada rzeka M. uzyskał zgodę na zabudowę mieszkaniową, co świadczy o stronniczości w traktowaniu poszczególnych właścicieli działek. Skarżący wskazał, iż uzasadnienie faktyczne uchwały opiera się na ogólnikowych i nieprawdziwych argumentach i nie zawiera uzasadnienia odmowy punktów 2 i 5 złożonego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż do projektu planu należało wprowadzić zmiany wynikające m. in. z uwzględnienia niektórych protestów i zarzutów, braku zgody na przeznaczenie na cele nieleśne niektórych terenów oraz z rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na podstawie uchwał nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. gminy N. w trzech etapach, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. w trzech etapach, obszar wsi S. został podzielony na trzy etapy. Dla dwóch terenów wsi S. (etap I) został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla etapu II została powtórzona procedura ponownego wyłożenia projektu planu. Dla etapu III procedura zostanie powtórzona po rozstrzygnięciu terminu realizacji drogi wojewódzkiej "P.". Dla etapu II sporządzono rysunek planu i tekst planu oraz Prognozę oddziaływania na środowisko. Projekt ten został ponownie wyłożony. Organ wskazał, iż uwzględniając postanowienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zmieniono projekt planu i wykluczono prawo zabudowy na działce nr ew. [...]. W ten sposób wszystkie tereny oddzielone rzeką M. i obejmujące grunty leśne są pozostawione bez prawa zabudowy. Ponadto organ wyjaśnił, iż działka skarżącego od południa graniczy z terenem wsi N. (nr ew. [...],[...],[...]). Od strony tych działek, działka [...] nie ma dostępu do żadnej drogi publicznej. Od wschodu i zachodu graniczy z podobnymi terenami nieużytkowych łąk. Od północy skosem działka [...] przylega do działki nr [...]. Jest to część gruntowej drogi (ul. [...]) o szerokości 4, 0 m. Odcinek tej drogi o długości około 350 m od ul. [...] do zakrętu, o którym wspomina skarżący, przebiega przez łąki i nieużytki. Od zakrętu w kierunku północnym droga ta o szerokości 4,0-5,0 m na odcinku około 300 m przebiega jako gruntowy dukt leśny pomiędzy działkami zalesionymi. Działka nr [...] mniej więcej w połowie jest przecięta korytarzem cieku o nazwie rzeka M. Spełnia on rolę rowu melioracyjnego dla otaczających łąk. Działka skarżącego ma dostęp do urządzonych dróg publicznych poprzez działkę gruntową-drogową nieurządzoną i pozbawioną uzbrojenia w infrastrukturę techniczną. Działka nr [...] od lat pozostaje poza obszarem urbanizacji. Organ wskazuje, iż drogi [...] i [...] wyznaczone na działce nr [...] wzdłuż rzeki M. nie są drogami publicznymi ani drogami powszechnego korzystania. Są to pasy terenu, które nie mogą być utwardzone. Wykorzystywane mają być jako drogi eksploatacyjne dla konserwacji i eksploatacji rzeki. Nie ma możliwości utrzymania odcinków ul. [...] przebiegających przez tereny łąk obok działki [...] jako drogi gminnej o pełnych parametrach drogi dojazdowej. Wymagałoby to jej poszerzenia, a co za tym idzie wykupienia prywatnych gruntów przylegających do drogi na odcinku 30 m do ul. [...], a na niektórych odcinkach dodatkowo uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nieleśne i wycięcia drzew. Te same argumenty przemawiają za niezasadnością regulacji zakrętu w pobliżu działki skarżącego. Organ podniósł również, iż rzeka M. stanowi korytarz wewnętrzny działki [...] oraz korytarz terenów zmeliorowanych. Ewentualne ogrodzenie musi więc uwzględniać dostęp do rzeki i terenów zmeliorowanych. Odsunięcie go od brzegu rzeki M. na odległość 6,0 m wynika z ustaleń rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Ponadto potrzeby w zakresie uzdatniania dróg gminnych obsługujących tereny już zabudowane, nawet w innych częściach wsi S., przewyższają możliwości budżetu gminy. Budowa drogi i uzbrojenia do jednej działki nie znajduje żadnego uzasadnienia. W związku z zarzutem dopuszczenia zabudowy na innych działkach organ wskazał, iż wszystkie działki bądź ich części pozostające w dolinie M. przeznaczone zostały do zachowania jako tereny zielone ZN. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy N. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. etap II nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został ponownie wyłożony w związku z orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanymi m. in. ze skargi skarżącego na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wspomnianym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Oceniając legalność uchwały, w sprawie niniejszej, o odrzuceniu zarzutu Z. A. należy stwierdzić, że Rada Gminy N. przy opracowywaniu projektu przedmiotowego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które szczegółowo określają procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd nie stwierdził aby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżącego skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski Prawo Zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998 r., nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżący nie może zatem oczekiwać, ze Rada Gminy N. nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Mogą natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle materiałów sprawy należy stwierdzić, iż teren wsi S., którego dotyczy kwestionowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego, leży w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu objętym ochroną prawną na podstawie przepisów szczególnych. W obszarze tym należy zachować w stanie nie przekształconym brzegi rzeki M., za wyjątkiem prowadzenia prac ziemnych związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym i utrzymaniem lub budową urządzeń wodnych oraz w maksymalnym stopniu zachować istniejące drzewa i krzewy podczas prac ziemnych oraz prac związanych z urządzaniem zieleni. Uchwałą nr [...] Rady Gminy N. zatwierdzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W Studium za główne kierunki działań uznano ochronę kompleksów leśnych i łąkowych przed zainwestowaniem. Działka skarżącego nr ew. [...] położona jest w dolinie rzeki M. Obszar w tym rejonie charakteryzuje się niekorzystnymi warunkami gruntowo wodnymi i klimatycznymi dla zabudowy. Ustalenia te znajduję potwierdzenie w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla wsi S. i Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej dla etapu II. Bez zmiany ukształtowania powierzchni działek nie ma możliwości wprowadzenia zabudowy. Jednakże na Obszarze Chronionego Krajobrazu takie działania są zabronione. Ponadto należy również zauważyć, iż dla możliwości zabudowy niezbędne jest istnienie drogi do zabudowanej działki. Działka skarżącego przylega wprawdzie do drogi gminnej oznaczonej symbolem [...], jednakże jest to dukt leśny albo droga do łąk o szerokości 4,0 m. Dopuszczenie zabudowy w żądanym przez skarżącego zakresie wiązałoby się z poszerzeniem tej drogi, co skutkowałoby znaczną wycinką drzew. Ewentualne wybudowanie prawie 300 m drogi przez tereny zalewowe i doprowadzenie infrastruktury technicznej do jednej działki nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego i ekonomicznego. Ul. [...] jest wykorzystywane incydentalnie, przeprowadzenie więc takich działań, jak również wyprostowanie zakrętu tej ulicy na działce skarżącego, nie jest zasadne. Nie można również zasadnie podnosić zarzutu o nierównym traktowaniu stron. Działka nr [...] jest przeznaczona jako tereny ZN. Działki [...] (są to trzy działki o tym samym numerze) w części leżącej w korytarzu rzeki M. również przeznaczone są do zachowania jako tereny zielone ZN i tereny lasu Ls. Jednakże na działce [...] w części położonej na wschód od rzeki M. bezpośrednio przy ul. [...] przewidziano zabudowę zagrodową. Wzdłuż rzeki M. pozostawiono jednak pas terenu bez prawa zabudowy. Wobec tego ta część działki nie może być traktowana jako tożsama z działką nr [...] ani przestrzennie ani funkcjonalnie. W aktualnym projekcie planu wykluczono prawo zabudowy na działce nr [...]. Na działce [...] położonej na wschód od rzeki M. bezpośrednio przy ul. [...] dopuszczono zabudowę gdyż jest częścią pasa zabudowy wsi S. wzdłuż ul. [...] i to po obu jej stronach. Działka [...] na zachód od rzeki M. jest przeznaczona jako tereny Ls i ZN. Część działki [...] położona na wschód od rzeki M. jest również pozostawiona bez prawa zabudowy ponieważ nieprzekraczalna linia zabudowy od rzeki M. w kierunku wschodnim przebiega w odległości ponad 80 m od brzegu rzeki. W części położonej bezpośrednio przy ul. [...] działka ta jest częścią pasa zabudowy wsi S. Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odnosi się do zarzutów związanych z lokalizacją dróg [...] i [...] oraz umożliwieniem postawienia ogrodzenia w odległości 2 m od rzeki M. Jednakże, w ocenie Sądu to naruszenie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Drogi [...] i [...] na działce skarżącego wzdłuż rzeki M., po obu jej brzegach, które już istnieją nie są drogami publicznymi ani drogami powszechnego korzystania. Drogi te mają być wykorzystywane jedynie jako drogi eksploatacyjne dla konserwacji i okresowej eksploatacji rzeki. Zatem nie uniemożliwiają dotychczasowego sposobu wykorzystania z tej działki jako terenu zielonego. Odnosząc się do kwestii lokalizacji ogrodzenia należy stwierdzić, iż lokalizowanie ogrodzeń w odległości mniejszej niż 6 m od brzegów naturalnych cieków i naturalnych zbiorników wodnych wynika z Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszające prawo. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.