IV SA/Wa 973/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2010r. - zaskarżonym skargą przez R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2007r, którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu na ośrodek rekreacji przywodnej z możliwością budowy budynków socjalno -magazynowych na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gminie T. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organy podały, iż opisana wyżej inwestycja ma być realizowana na terenie Parku Krajobrazowego [...], w którym obowiązują zakazy wprowadzone rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], ze zm.). Zatem zadaniem organu uzgadniającego istotne było wyjaśnienie, czy w kontekście przepisów odnoszących się do ww obszaru chronionego dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia zabrania się "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego". Zalew [...] - w myśl zapisów art. 2 ust. 1 i art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003r., Nr 153, poz. 1502, ze zm.) -jest morską wodą wewnętrzną należącą do polskich obszarów morskich. Zaś z § 1 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] października 2005r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie miasta i gminy T. (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]) wynika, iż działka nr [...] wchodzi w skład pasa technicznego brzegu morskiego. W tej sytuacji odmowa uzgodnienia planowanej przez wnioskodawcę inwestycji jest prawidłowa. Przedmiotową inwestycję negatywnie zaopiniował także Dyrektor Parku Krajobrazowego [...] z uwagi na planowaną lokalizację budynków socjalno -magazynowych. R. W. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił: błędne przyjęcie za podstawę wydania odmowy uzgodnienia rozporządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2006r, zamiast Sygn. akt IV SA/Wa 973/10 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...]; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 36 i 37 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Zdaniem skarżącego zarówno powołane art. 36 i 37 cytowanej ustawy, jak i rozporządzenie planu ochrony przedmiotowego Parku (§ 1 pkt 1 ppkt 6 lit. b i § 1 pkt 1 ppkt 7 lit. a, b) dopuszczają możliwość zabudowania pasa technicznego na warunkach uzgodnionych z organami administracji morskiej. Organy wydające w sprawie rozstrzygnięcia zignorowały istnienie i postanowienia tych przepisów. Zaś dokonana przez nie interpretacja zastosowanych przepisów w istocie prowadzi do całkowitego zakazu zabudowy oraz rozbudowy portów i przystani na całej długości wybrzeża morskiego RP. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2010r. i utrzymanie nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2007r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym {Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent Sygn. akt IV SA/Wa 973/10 miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z dniem 15 listopada 2008r. (tj. zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, a do wskazanej daty z wojewodą (jak w sprawie) - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. parki krajobrazowe (pkt 3). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 60 ust. 5 p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). W rozpoznawanej sprawie zaszła właśnie podstawa wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnienia wnioskowanej inwestycji z organem, o którym mowa w pkt 8 ust. 4 art. 53 u.p.z.p., albowiem działka nr [...], na której planuje się inwestycję, położona jest w granicach Parku Krajobrazowego [...]. W granicach tego Parku obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]) - zwane dalej: rozporządzeniem. Przedmiotowego uzgodnienia w pierwszej instancji dokonywał jeszcze Wojewoda [...], a nie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako że w dniu podjęcia przedmiotowego postanowienia (31 października 2007r.) był organem właściwym według regulacji art. 53 ust. 4 pkt 8 obowiązującej w brzmieniu wyżej powołanym do 15 listopada 2008r. Sygn. akt IV SA/Wa 973/10 Park krajobrazowy - według art. 16 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) - obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). I tak stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, w tym m. in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Przedstawiony zakaz wprowadzono w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...], wydanym w oparciu o powyżej wskazane upoważnienie ustawowe i na tym zakazie oparto odmowę uzgodnienia w kontrolowanej sprawie. Dalej organy prawidłowo uznały, iż działka, na której ma być zrealizowana wnioskowana przez skarżącego inwestycja - polegająca na stworzeniu ośrodka rekreacji przywodnej z możliwością budowy budynków socjalno - magazynowych -wchodzi w skład pasa technicznego brzegu morskiego, który jednocześnie objęty jest granicami Parku Krajobrazowego [...] i okoliczność ta zadecydowała o podstawie uzgodnienia zamierzonej inwestycji z organem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Ustalenia odnośnie położenia działki w pasie technicznym brzegu morskiego dokonano opierając się na § 1 zarządzenia Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z dnia [...] października 2005r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie miasta i gminy T. (powiat: [...], województwo: [...]) (Dz. Urz. Nr 146, poz. 1713). Pas techniczny - zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003r, Nr 153, poz. 1502, ze zm.) stanowi strefę wzajemnego bezpośredniego oddziaływania morza i lądu, będącego obszarem przeznaczonym do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska i jest oprócz pasa ochronnego częścią składową pasa nadbrzeżnego, czyli obszaru lądowego przyległego do brzegu morskiego. Niewątpliwie więc zakaz dotyczący Sygn. akt IV SA/Wa 973/10 lokalizacji obiektów budowlanych, do których należy zaliczyć zamierzenie polegające na budowie budynków socjalno - magazynowych, w pasie technicznym brzegu morskiego, wynikający nie tylko z rozporządzenia Nr [...], ale i ustawy o ochronie przyrody, uczynił niemożliwym wydanie pozytywnego uzgodnienia. Z kolei w kontekście treści skargi należy zauważyć, iż w przypadku przedstawionej lokalizacji inwestycji decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 3 i 8 u.p.z.p. - wymaga uzgodnienia po pierwsze z dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, po drugie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (wcześniej wojewodą) - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, w skład których wchodzi park krajobrazowy. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić organom, iż nie zastosowały w sprawie art. 36 i 37 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Rolą organów w przedmiotowej sprawie było bowiem ustalenie, czy w kontekście przepisów odnoszących się do ww obszaru chronionego, tj. ustawy o ochronie przyrody i stosownych przepisów wykonawczych, dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Według Sądu oceny w tym przedmiocie - wbrew wywodom skargi -dokonano w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Organy orzekające w sprawie - jak już wyżej wskazywano - nie mogły wyjść poza określony zakres uzgodnienia wyznaczony ustawą o ochronie przyrody. Ich zadaniem była kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego ze wskazaną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organy te nie były więc uprawnione do rozpatrywania możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie określonym ustawą o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, gdyż taka ocena -zgodnie z regulacją art. 53 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p. - leży w gestii dyrektora właściwego urzędu morskiego. Nie można również skutecznie zarzucić organom orzekającym w sprawie, iż wypowiadając się w wydanych postanowieniach zignorowały zapisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Nr [...], poz. [...]). Regulacje wynikające z tego rozporządzenia, na które powołuje się skarżący, odnoszą się ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowana Sygn. akt IV SA/Wa 973/10 przestrzennego, planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] dotyczących eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych: - w zakresie komunikacji (tj. m. in. poprawy dostępności do walorów Parku, ich ochrona i popularyzacja poprzez: modernizację, odbudowę i rozbudowę zaplecza turystyki wodnej), - w zakresie turystyki i rekreacji (tj. kierunków działań w wykorzystaniu rekreacyjnym wyróżnionych rodzajów terenów rekreacyjnych; zasad zagospodarowania tras turystycznych). Ustalenia te zawarte zostały w § 6 pkt 6 b) myślnik 1 oraz pkt 7 a) i b), a nie ja wskazuje skarżący w § 1 pkt 1, a z treści ich wynika, iż są one adresowane do organów gminy i mogą mieć wpływ wyłącznie na zapisy aktów i dokumentów planistycznych. Zatem dla organów uzgadniających, jako jednych z organów administracji publicznej, właściwych do wypowiadania się w danej materii prawnej strony formalnej procesu inwestycyjnego zainicjowanego wnioskiem indywidualnego podmiotu, nie mogły być wiążące i nie mogły znaleźć zastosowania w podjętych rozstrzygnięciach. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji - w oparciu o przedstawiony stan sprawy, powołane przepisy i poczynione wywody oraz w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowienia zostały wydane zgodnie z prawem, zatem i z przepisami, których naruszenie zarzucił skarżący. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.