IV SA/Wa 977/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi S. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. i A. P. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2008 roku, znak: [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W. orzekło w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: w dniu [...] marca 2007 r. inwestor B. M. zwrócił się do Prezydenta W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i A. P. - właściciele mieszkania usytuowanego w budynku będącym przedmiotem inwestycji oraz współwłaściciele ww. nieruchomości wskazując, iż nie zgadzają się na rozbudowę budynku usytuowanego przy ul. [...] w W.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. , znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zbyt ogólnikowo określono przedmiot sprawy, nie podając szczegółowego zakresu inwestycji. Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wskazał w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na jakiej podstawie wyznaczony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W analizie tej nie podano bowiem wskaźników powierzchni istniejącej zabudowy na działkach znajdujących się w tym obszarze w stosunku do powierzchni tych działek. Nie określono też powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i A. P., podnosząc szereg zarzutów odnoszących się do sposobu realizowania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz szkód spowodowanych prowadzonym już remontem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, z uwagi na brak ustalenia stron postępowania, którymi są również właściciele sąsiednich dziatek. Prezydent W., po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W.. Pismem z dnia [...] października 2008r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i A. P., nie zgadzając się na planowaną rozbudowę budynku usytuowanego posadowionego przy ul. [...]. Rozpatrując po raz kolejny powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazało, iż w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy przed rozbudową-111 m2, po rozbudowie - 157 m2), bez zmiany wysokości. Planowana rozbudowa będzie polegała na przebudowie oraz rozbudowie klatki schodowej łączącej kondygnację podziemną z pierwszym piętrem, rozbudowie kondygnacji podziemnej poprzez dodanie nowej parterowej części budynku od strony północno-zachodniej, w której znajdować się będzie nowe wejście główne, przebudowie i rozbudowie istniejącego garażu oraz włączeniu go do części mieszkalnej kondygnacji podziemnej – na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., a przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w wyżej wzmiankowanym rozporządzeniu. Teren inwestycji składający się z działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej. Sąsiedztwo tej działki stanowią nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wysokości II kondygnacji (ul. [...]) i III kondygnacji (ul. [...]) oraz budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o wysokości III kondygnacji (ul. [...]), i VI kondygnacji (ul. [...]). W analizowanym obszarze na działkach sąsiednich posadowiony jest również budynek biurowo-usługowy o wysokości IV kondygnacji (ul. [...]) oraz budynek usługowy o wysokości I kondygnacji (ul. [...] pomiędzy nr [...] a nr [...]). Z przeprowadzonej analizy jasno zatem wynika, iż przeważającą funkcją na analizowanym terenie jest zabudowa mieszkalna. Tak właśnie zabudowane działki sąsiednie -dostępne- z tej samej drogi publicznej -pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanej rozbudowy budynku nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne, w tym wysokość rozbudowanego budynku, nawiązywać będzie do istniejącej zabudowy. Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dlatego też zdaniem Kolegium - Prezydent W. prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej B. M. inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W.. Natomiast w odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż przesłankami orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy nie mogą być kwestie związane z usytuowaniem poszczególnych elementów budowlanych, w tym położeniem tych elementów na działce będącej przedmiotem zainwestowania. Kwestie te, z punktu widzenia wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Pismem z dnia [...] maja 2009r. S. i A. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż kategorycznie nie zgadzają się na przebudowę oraz rozbudowę budynku przy ul. [...] lokal [...]. Zdaniem skarżących rozbudowa obecnej klatki schodowej, łącząca kondygnacje poziomą z pierwszym piętrem w lok. [...], spowoduje częściowe przesłonienie okien lokalu nr [...], bowiem od północno-zachodniej strony budynku w parterze (lok. nr [...]) znajduje się ich okno. Podnieśli, iż w momencie dobudowy parterowej części budynku dla lokalu nr [...] na dachu dobudowanej kondygnacji będą zbierać się opady atmosferyczne, natomiast od strony południowo-zachodniej budynku, w parterze, znajduje się ich okno kuchenne pod którym znajduje się dobudowany do ściany parteru garaż należący do lokalu [...], który ma zostać przekształcony w cześć mieszkalną budynku. Skarżący podkreślili, iż na każdej ze ścian budynku przy ul. [...] na poziomie parteru znajdują się ich okna. Wydając zgodę na dobudowę w parterze nowego wejścia do lok [...], dojdzie więc do częściowego lub całościowego (w zależności od obecnych i przyszłych planów właściciela lokalu nr [...]) zasłonięcia, zaciemnienia okien lokalu nr [...] stanowiącego własność skarżących. Podkreślili, iż do chwili obecnej nie otrzymali informacji dotyczącej wysokości zamierzonej dobudowy kondygnacji, wskazując, iż przez kondygnację parterową budynku przy ul. [...] rozumie się zarówno zajmowane przez skarżących mieszkanie tj. lokal nr [...], jak również kondygnację, która miałaby zostać obudowana przez właściciela lokalu nr [...], jako parterowa część budynku. Skarżący nie zgadzają się, aby jakakolwiek dobudowa do budynku przy ul. [...], znajdowała się na tym samym poziomie, co należące do nich mieszkanie. Natomiast z przedstawionego w decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 2008r. planu wynika, że rozbudowa budynku przy ul. [...] sprowadza się m.in. do obudowania ich mieszkania tj. parteru przez nową i już istniejącą (garaż lokalu nr [...]) kondygnację, na co nie wyrażają zgody. Dodatkowo skarżący wskazali na obawy związane z ewentualnym zniszczeniem budynku przez niwelowanie starej klatki schodowej, balkonu i rozbudowy nowej klatki schodowej, ponieważ rozszczepienie ściany i balkonu - od ul. [...] - może spowodować pęknięcia sufitu i ścian pomiędzy pokojami w naszej części budynku, a nawet katastrofę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga państwa P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 52 w zw. z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy powinna określać rodzaj inwestycji. Jak wynika z zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W.. Jednakże ani z zaskarżonej decyzji, ani z decyzji wydanej przez Prezydenta miasta W. w dniu [...] września 2008r. ustalającej warunku zabudowy, nie wynika na czym w istocie przebudowa ta ma polegać. We wniosku z dnia [...] marca 2007r. (jedyny jaki znajduje się w nadesłanych do sądu aktach administracyjnych ) o wydanie warunków zabudowy bardzo ogólnie wskazano, iż planowana inwestycja ma polegać na rozbudowie klatki schodowej od strony ulicy [...] oraz rozbudowie części podziemnej i dostosowanie jej do funkcji mieszkalnej. Natomiast z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, iż zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy przed rozbudową- 111 m2, po rozbudowie - 157 m2), bez zmiany wysokości. Planowana rozbudowa będzie polegała na przebudowie oraz rozbudowie klatki schodowej łączącej j kondygnację podziemną z pierwszym piętrem, rozbudowie kondygnacji podziemnej poprzez dodanie nowej parterowej części budynku od strony północno-zachodniej, w której znajdować się będzie nowe wejście główne, przebudowie i rozbudowie istniejącego garażu oraz włączeniu go do części mieszkalnej kondygnacji podziemnej - na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby dopiero organ odwoławczy i to w uzasadnieniu decyzji precyzował zakres planowanej inwestycji. Zaskarżone decyzje powinny zawierać szczegółowe określenie planowanej inwestycji ze wskazaniem parametrów poszczególnych jej elementów, tak aby strony postępowania z treści decyzji o warunkach zabudowy mogły uzyskać wyczerpujące informacje o planowanej inwestycji tj. o jej zakresie oraz parametrach rozbudowywanych czy też dobudowywanych do istniejącego budynku części. Tymczasem w treści wydanej w dniu [...] września 2008r. decyzji Prezydenta miasta W. podano, iż decyzja ustala warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego bez wskazania na czym rozbudowa ta ma polegać. Tym samym nie sposób stwierdzić i skontrolować czy ustalone tak ogólnie warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy ustalone zostały prawidłowo, albowiem nie odnoszą się one do poszczególnych elementów tej inwestycji i jej parametrów, która ma polegać nie tylko na rozbudowie części wewnętrznej budynku, ale również na dodaniu nowej parterowej części budynku od strony północno-zachodniej, w której znajdować się będzie nowe wejście główne oraz przebudowie i rozbudowie istniejącego garażu oraz włączeniu go do części mieszkalnej kondygnacji podziemnej - na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazało na zbyt ogólnikowe określenie przedmiotu sprawy, nie podając szczegółowego zakresu inwestycji. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.