IV SA/Wa 977/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B., I. B. W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Godezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do powierzchni działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla miasta P. został opracowany operat opisowo-kartograficzny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2011 r. pod nr [...], do którego M. B. zgłosiła uwagi w odniesieniu do powierzchni działki ew. nr [...], a następnie - pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. - łącznie z I. B. i W. B. podniosła, że nie zgadza się ze zmniejszeniem powierzchni tej działki i zażądała przywrócenia oryginalnych współrzędnych i zwrócenia bezprawnie zawłaszczonej ziemi. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 30, poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w wyniku którego ustalono, że dane w części opisowej dotyczące działki ew. nr [...] wprowadzono prawidłowo, w oparciu o dokumentację przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1984 r. pod nr [...], w dniu [...] lutego 1985 r. pod nr [...], w dniu [...] września 1994 r. pod nr [...] i w dniu [...] maja 2011 r. pod nr [...]. Organ skonstatował, że z uwagi na fakt, iż M. B., I. B. i W. B. kwestionują poprawność współrzędnych punktów granicznych działki ew. nr [...], tj. punktów nr [...], [...] i [...], ustalenie przebiegu granicy tej działki może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. B., I. B. i W. B. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w wyniku modernizacji tej ewidencji, dotyczących działki ew. nr [...] w P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było niezasadne połączenie różnych trybów postępowania: modernizacji ewidencji gruntów i aktualizacji operatu ewidencyjnego. W okresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków organ obowiązany jest stosować przepisy art. 24 a ustawy. W myśl tych przepisów strony mają prawo zgłaszać uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego w okresie 15 dni, w którym projekt jest wyłożony do wglądu zainteresowanych, a ponadto zgłaszać zarzuty w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia przez starostę w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w art. 24 a ust. 8 i 9 ustawy. Informacja Starosty [...], że wykonany w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się po dniu 15 marca 2011 r. operatem ewidencji gruntów i budynków oraz o możliwości i terminie zgłaszania zarzutów, ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. Termin zgłaszania zarzutów upłynął z dniem [...] września 2011 r. W myśl art. 24 a ust. 12 ustawy zarzuty zgłoszone po 30 dniach od dnia ogłoszenia przez starostę informacji, o której mowa w art. 24a ust. 8 i 9 ustawy, a więc w tym przypadku po [...] września 2011 r. należy traktować jak wnioski o zmianę danych ewidencyjnych. W tych okolicznościach pisma odwołujących się z dnia 28 lipca 2011 r. oraz z dnia 2 sierpnia 2011 r., w których kwestionowano ujawnione dane, nie mogą być traktowane jako wnioski wszczynające postępowanie administracyjne w trybie art. 61-66 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K. p. a.". Mając na względzie, że uwagi M. B. do projektu operatu zostały zgłoszone i rozpatrzone w ustawowym terminie, to kolejne wystąpienia właścicieli działki ew. nr [...] w kwestii ujawnionych danych, przed zakończeniem procedury modernizacyjnej, tj. przed upływem 30 dni od daty ogłoszenia informacji starosty, nie mogły być traktowane jako wnioski, o których mowa w art. 24 a ust. 12 ustawy, lecz powinny zostać rozpatrzone w trybie przewidzianym w art. 24 a ust. 9, ust. 10 i ust. 11 ustawy. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi więc art. 24 a ust. 10 ustawy, a nie powołane w zaskarżonej decyzji przepisy § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem". Powyższe wady proceduralne zdaniem organu odwoławczego nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy - pod względem merytorycznym sprawa została dostatecznie przez ten organ wyjaśniona i udokumentowana. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach nimi władających. Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter deklaratoryjno-techniczny. Ewidencja nie tworzy, a jedynie rejestruje stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji wyszczególnionej w § 36 rozporządzenia, a więc przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, scaleniowym, w celu podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podniósł, że państwo B. kupili w 1983 r. nieruchomość, która według załączonego do tej umowy wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego oznaczona była jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 1680 m². Z załączonej dokumentacji nie wynika, aby istniała dokumentacja ustalająca granice prawne tej działki. W ewidencji gruntów wykazane były jej granice według faktycznego władania. W okresie od nabycia działki przez państwo B. do czasu modernizacji ewidencji gruntów dokonane zostały podziały działek sąsiednich, które - jak wynika z klauzul zamieszczonych na mapach podziałowych - zatwierdzone zostały prawomocnymi decyzjami właściwego organu (decyzja z dnia [...] grudnia 1983 r. dotycząca podziału działki ew. nr [...] i decyzja z dnia [...] maja 1994 r. dotycząca podziału działki ew. nr [...]). Dokumentacja ta, stosownie do § 36 rozporządzenia, uwzględniona została przy modernizacji ewidencji gruntów. Wprowadzenie danych z niej wynikających wpłynęło na zmianę o 13 m² powierzchni działki ew. nr [...], przy czym przebieg granic na gruncie nie uległ zmianie (według kwestionowanego protokółu granicznego z 1993 r. sporządzonego w ramach podziału działki ew. nr [...] przebieg granicy przyjęto po ogrodzeniu). Zarzuty właścicieli działki ew. nr [...] dotyczą prac geodezyjnych związanych z podziałem działki ew. nr [...], sporządzonej przez geodetę dokumentacji oraz interpretacji i oceny przez organ treści protokołu granicznego. Sprawy te nie mogą być oceniane w postępowaniu ewidencyjnym. Wszelkie spory związane z granicami nieruchomości mogą być rozstrzygnięte przez właściwy organ w trybie rozgraniczenia nieruchomości na podstawie przepisów rozdziału art. 6 ustawy. M. B., I. B. i W. B. wnieśli do Sądu skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r., uzupełnioną pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Skarżący podnieśli, że nie złożyli zarzutów w określonym przez ustawę terminie, ponieważ zostali wprowadzeni przez urzędników Starostwa [...] w błąd. Zostali poinformowani, iż ich pisma z dnia 7 lipca 2011 r. i z dnia 2 sierpnia 2011 r. zostaną rozpatrzone natychmiast po ogłoszeniu modernizacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ponadto skarżący wskazali, że geodeta W. U. nie wbijając znaków granicznych wyznaczył granicę z działką ew. nr [...] poza oryginalnymi współrzędnymi i poza starym ogrodzeniem, w miejscu będącym we władaniu skarżących, a nie J. D. Na rozprawie skarżąca I. B. wyjaśniła, iż kilka lat temu powstał spór co do przebiegu granicy z sąsiednią działką. Wówczas postawiła osłonę swojej działki według granicy niekwestionowanej, a istniejące wcześniej ogrodzenie zostało rozebrane przez sąsiada. Jej zdaniem działka została nabyta w granicach wyznaczonych ówcześnie istniejącym ogrodzeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Poprawne jest stanowisko organu odwoławczego, że Starosta [...] błędnie zakwalifikował pismo skarżących z dnia 2 sierpnia 2011 r. jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w P. Zgodnie bowiem z art. 24 a ust. 8, ust. 9 i ust. 12 ustawy jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków traktuje się jedynie zarzuty zgłoszone po terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie zarzuty takie nie zostały zgłoszone po terminie, o którym mowa wyżej. Informacja o tym, iż projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). Zarzuty mogłyby być więc traktowane jako wnioski o zmianę danych gdyby były zgłoszone po [...] września 2011 r. Skarżący zgłosili je w dniu 2 sierpnia 2011 r. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 24 a ust. 10 ustawy uchylił decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wprowadzenia zmiany powierzchni działki ew. nr [...] i orzekł o odrzuceniu zarzutów jako nieniesionych po upływie terminu określonego w art. 24 a ust. 9 ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy orzekając w istocie w tym samym przedmiocie (czy możliwe jest w ramach tworzonego w następstwie modernizacji ewidencji nowego operatu wprowadzenie innych danych co do przebiegu granicy) trafnie uznał, że wniosek w tym zakresie nie może być uwzględniony. W sprawie sporne jest bowiem położenie punktów granicznych nr [...] i nr [...] między działką skarżących nr [...] a działką ew. nr [...], a co za tym idzie - sporny jest przebieg granicy między tymi działkami. Potwierdza to stanowisko zajęte przez skarżącą I. B. podczas rozprawy. Granica nieruchomości wyznacza zaś zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1347/10). Podniesiony przez skarżących zarzut w zakresie powierzchni działki ew. nr [...] nie mógł zostać potraktowany przez organ administracji jako dotyczący wymagającego jedynie sprostowania błędu w ewidencji, gdyż nie dotyczy oczywistej omyłki, lecz merytorycznie kwestionuje prawidłowość dokonanego wcześniej wpisu ewidencyjnego. Aktualizacji ewidencji dokonuje się w oparciu o dokumenty wymienione w § 46 ust. 2 rozporządzenia, czyli o prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne (pkt 1), opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2), dokumentację architektoniczno-budowlaną gromadzoną i przechowywaną przez organy administracji publicznej (pkt 3) oraz ewidencję publiczną prowadzoną na podstawie innych przepisów (pkt 4). Kwestionowane wpisy zostały dokonane na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w następstwie wydania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, przyjętej w dniu [...] listopada 1984 r. pod nr [...], w dniu [...] lutego 1985 r. pod nr [...] i w dniu [...] września 1994 r. pod nr [...]. Skarżący nie przedłożyli żadnego późniejszego wymaganego prawem dokumentu, który uzasadniałby dokonanie zmiany tych danych ewidencyjnych. Podstawą wpisu do ewidencji jest najpóźniej wydany dokument, dlatego przedkładane dokumenty z wcześniejszego okresu nie mogą powodować zmiany wpisu dokonanego w oparciu o najbardziej aktualny dokument (zasada aktualności danych ewidencyjnych). Rozpoznając sprawę Sąd mógł się odnosić tylko do kwestii, gdzie skarżący mają interes prawny, a więc związanych z przebiegiem granicy pomiędzy ich nieruchomością a sąsiednią na odcinku gdzie jest to granica wspólna. W związku z powyższym sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).