IV SA/Wa 979/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Szymańska Asesor WSA Wanda Zielińska - Baran Asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.) Protokolant Maciej Zajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zarządzającej doprowadzenie poziomu natężenia dźwięku do obowiązujących norm w mieszkaniu - skargę oddala - Wnioskiem z 4 listopada 2003r. E. Sp. z o.o. w O. wniosła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. o stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lutego 2002r. zarządzającej doprowadzenie przez spółkę E. z o.o. poziomu natężenia dźwięku do obowiązujących norm w mieszkaniu B. C., jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż jako sprawująca zwykły zarząd na rzecz i w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej N. w O. nie powinna być stroną. Adresatem decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa. Nadto, wskazała iż rozstrzygnięcie to jest niewykonalne w sposób trwały, albowiem wszystkie możliwe czynności dotyczące obniżenia poziomu hałasu wywoływanego ruchem windy obsługującej ww nieruchomość wykonywane przez zarządcę nie spełniły oczekiwanych rezultatów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2002r. zarządzającej doprowadzenie przez spółkę E. z o.o. poziomu natężenia dźwięku do obowiązujących norm w mieszkaniu B. C. Wskazał, iż z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że właścicielem nieruchomości wyżej opisanej jest Wspólnota Mieszkaniowa. E. Sp. z o.o. zgodnie z umową zawartą w dniu 1 stycznia 1998r. sprawuje w imieniu Wspólnoty zarząd nieruchomością. Działa tylko w imieniu i na rzecz Wspólnoty. Natomiast do wykonania decyzji winna by zobligowana Wspólnota Mieszkaniowa - jako właściciel nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego na powyższą decyzję przez B. C., Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2004r. stwierdził nieważność decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lutego 2002r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Jednostka powstała w oparciu o powołany przepis posiada określoną strukturę organizacyjną, w skład której wchodzą właściciele lokali, zobowiązani do określonych prawem zachowań i czynności. W celu reprezentacji interesów wspólnoty zobowiązana jest ona do ustanowienia zarządu, który może być sprawowany bezpośrednio przez członków wspólnoty bądź pośrednio przez podmiot z zewnątrz. Należy zatem rozróżnić pojęcie zarządu - organu wspólnoty i zarządcy - w przypadku, gdy zarządzanie (administrowanie) nieruchomością wspólną zostało powierzone osobie prawnej lub fizycznej na zasadzie umowy. W sprawie E. Sp. z o.o. przedstawiła umowę o zarządzanie zawartą w dniu 1 stycznia 1998r. ze Wspólnotą Mieszkaniową N. w O. W treści umowy nie zostały zawarte upoważnienia do wykonywania przez spółkę remontów i napraw, wymagających nakładów finansowych wykraczających poza koszty eksploatacyjne. Świadczy to o tym, iż za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada Wspólnota Mieszkaniowa bez ograniczeń i ona winna być zobowiązana do wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2002r. Organ nie zgodził się z argumentem, że decyzja jest niewykonalna. Stwierdził, iż sposobem na jej wykonalność jest czasowe wyłączanie windy w porach obowiązywania zaostrzonych norm hałasowych bądź zmiana przeznaczenia pomieszczeń. Od powyższej decyzji B. C. wniosła odwołanie, podnosząc m. in. że nawet przy przyjęciu twierdzeń organu, iż umowa o zarządzanie nieruchomością nie zawiera umocowania do określonych działań, to fakt przyjęcia zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.) rodzi podstawy odpowiedzialności spółki E.. Główny Inspektor Sanitarny, orzekając w następstwie odwołania, decyzją z dnia [...] października 2004r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lipca 2004r. stwierdzającą nieważność decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lutego 2002r. W uzasadnieniu podał, iż zakres obowiązków E. Sp. z o.o. wynika z umowy zawartej 1 stycznia 1998r. ze Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej w O., przy ul. [...]. Z umowy nie wynika by spółka była zobowiązana do remontów i napraw wykraczających poza koszty eksploatacyjne. E. Sp. z o.o. nie powinna być stroną decyzji nakazującej obniżenie poziomu hałasu, zatem należało stwierdzić nieważność decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. Nadto stwierdził, iż nawet przy przyjęciu, że przepisy na które powołuje się odwołująca dotyczą spółki E., to i tak z akt sprawy nie wynika, by nieruchomość była użytkowana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, nie była używana w należytym stanie technicznym i estetycznym. W skardze na decyzję z dnia [...] października 2004r. B. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła obrazę przepisów: 1) postępowania, tj. art. 6, 7, 9, 10, 11, 28, 81, 107 § 3, 124 § 2, poprzez: * nieuzasadnione w toku postępowania, jak i w uzasadnieniu decyzji pominięcie okoliczności kształtujących powinność E. Sp. z o.o. jako zarządzającego nieruchomością wspólną, nie tylko z mocy umowy lecz przede wszystkim z mocy prawa w rozumieniu art. 185 § 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali, * poczynienie ustaleń w oparciu o kwestionowany przez skarżącą dokument w postaci ekspertyzy, którego nie przedstawiono skarżącej, tym samym nie mogła wypowiedzieć się w jego przedmiocie; co oznacza, że poczyniono ustalenia bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji doszło do dowolnego rozstrzygnięcia interesu i obowiązku prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., ze skutkiem stwierdzenia braku cech strony u adresata decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lutego 2002r.; 2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 185 § 1 i § 3 i 186 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali i w zw. z art. 82, 141, 142, 146, 147 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie braku obowiązku prawnego spółki E., jak też interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], w O. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażony w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 14 marca 2005r. skarżąca dodatkowo zarzuciła: * naruszenie art. 1 ust. 2, art. 21, art. 24, art. 29, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o własności lokali w zw. z § 1, § 3 pkt 1, § 7 umowy o zarządzanie, z których zaniechaniem zwolniona jest z odpowiedzialności nie tylko wobec wspólnoty, ale i wobec osób trzecich, w tym "powódki", * przepisów ustawy o własności lokali w takim zakresie w jakim, na skutek nienależytego wykonania umowy powstaje szkoda majątkowa lub niemajątkowa członka wspólnoty (art. 471, 415 K.c w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali), * przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 222 § 2, 24 - za każde naruszenie własności objęte dyspozycją tego przepisu bez względu na winę naruszyciela. Okoliczności wymagające wyjaśnienia dla kwestii odpowiedzialności, w zakresie oznaczonych wskazanymi przepisami powinności, stanowią materię prawa cywilnego (sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 K.p.c), których rozstrzyganie należy do kompetencji sądu powszechnego, a nie organu administracji, dlatego organ powinien postąpić zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 i art. 100 § 1 K.p.a. Nie zgadza się z twierdzeniami organu, że zakres obowiązków spółki E. wynika tylko z umowy o zarządzanie, a w niej wyłączone są kwestie remontów i napraw wykraczających poza koszty eksploatacyjne. Twierdzi, iż to stanowisko zupełnie pomija fakt, iż zgodnie z art. 185 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali, podstawę obowiązków spółki E. jako zarządzającego stanowią przede wszystkim przepisy wskazane w skardze, a dopiero dalej umowa o zarządzanie. Organ nie ustalił czy i które z postanowień umowy wyłączyły lub przekazały tymi przepisami odpowiedzialność zarządzającego, określiły ją odmiennie niż wynika to z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że decyzja Głównego inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2004r., jak i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i to uczyniły organy rozpoznające sprawę, chociaż przytoczona przez nie argumentacji na poparcie wydanego rozstrzygnięcia nie jest całkowicie trafna. Procesową podstawę prawną decyzji o stwierdzeniu nieważności w sprawie stanowił art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z jego brzemieniem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Chodzi o przypadek, gdy wydana decyzja określa adresata aktu, który nie był stroną postępowania i nie ma interesu, ani też obowiązku, o którym organ mógłby orzekać. Według normy art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie [...]. Pojęcie obowiązku występuje w stosunkach cywilnoprawnych, jako podstawowy element treści stosunku prawnego, gdzie obowiązek rozumiany jest jako powinność zachowania się określonego nakazem lub zakazem. Obowiązek, tak samo jak interes prawny, jest stanowiony przepisem prawa materialnego i orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 225). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy E. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] lutego 2002r., mocą której wnioskodawczyni - zarządzająca nieruchomością przy ul. [...] w O. na podstawie umowy o zarządzanie z dnia 1 stycznia 1998r. zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową tej nieruchomości - zobowiązana została do doprowadzenia poziomu natężenia dźwięku (związanego z ruchem windy) do obowiązujących norm w mieszkaniu skarżącej B. C. W ocenie Sądu organ słusznie uznał ów wniosek za zasadny. W stosunku do spółki E. nie można mówić o zaistnieniu obowiązku w sensie wyżej rozumianym, albowiem powinności określonego zachowania się przedmiotowej spółki nie można wyprowadzić z konkretnego przepisu prawa materialnego. W tym przypadku, powinność zachowania się określonego nakazem winna być skierowana do innego podmiotu, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej spornej nieruchomości. Stanowisko takie należało wywieść z ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903), która określa zarząd nieruchomością wspólną. Wspólnotę mieszkaniową tworzy - jak stanowi art. 6 cytowanej ustawy - ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. I z tego też artykułu m. in. wynika zdolność wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w rozumieniu art. 28, 29 K.p.a. Zatem, w ocenie Sądu, stroną postępowania administracyjnego rozstrzygającego o obowiązku doprowadzenia natężenia dźwięku do obowiązujących norm w jednym z lokali wchodzących w skład wspólnoty, a więc w sprawie administracyjnej dotyczącej części wspólnych budynku, bo niewątpliwie taką częścią jest dźwig osobowy (winda), może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a zarządca może być najwyżej jej reprezentantem, ale nie osobą, do której mogła być skierowana decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zarządca jest osobą trzecią - fizyczną lub prawną - której wspólnota mieszkaniowa może powierzyć zarządzanie nieruchomością wspólną na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, wtedy staje się jej przedstawicielem (np. art. 18 i 33 ustawy o własności lokali). Podstawę reprezentacji powierzonej wspólnoty stanowi instytucja pełnomocnictwa. Działania zarządcy mieszczące się w granicach umocowania pociągają za sobą skutki dotyczące bezpośrednio reprezentowanego, tj. wspólnoty mieszkaniowej (art. 95 § 2 Kodeksu cywilnego). Oznacza to, iż w odróżnieniu od reprezentacji przez organ (zarząd wspólnoty - art. 20 ustawy o własności lokali), w omawianym przypadku zarządca nie działa jako wspólnota mieszkaniowa. Pomiędzy wspólnotą, a osobą trzecią istnieje dodatkowe ogniwo, którym jest oświadczenie woli o udzieleniu pełnomocnictwa. Z powyższych rozważań wynika, iż Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, które sprowadzają się do kwestii pominięcia powinności E. Sp. z o.o. - jako zarządzającej sporną nieruchomością nie tylko z mocy umowy, lecz przede wszystkim z mocy prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Przede wszystkim po pierwsze, jak wykazano, nie możemy mówić o powinności spółki E., gdyż jako zarządca może tylko działać w imieniu wspólnoty na zasadzie pełnomocnictwa. Za niewywiązywanie się z postanowień umowy może opowiadać względem wspólnoty. Powoływanie się przez skarżącą na szereg przepisów, z których to organ rozpoznający sprawę winien wywieść powinność określonego nakazu zachowania się spółki E. (m. in. ustawę o gospodarce nieruchomościami, prawo budowlane i prawo ochrony środowiska), ustalanie czy i które z postanowień umowy o zarządzanie nieruchomością wyłączyły lub przekazały powołanymi przepisami odpowiedzialność zarządzającego, albo określiły ją odmiennie niż wynika to z przepisów prawa Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż organy pozbawiły jej czynnego udziału w sprawie i nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Skarżąca, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, na każdym etapie sprawy była informowana o czynnościach podejmowanych przez organ, tym samym mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Należy odmówić także słuszności stwierdzeniu skarżącej, iż naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (chociaż skarżąca powołuje pkt 3, ale z treści zarzutu wynika, iż jest to oczywista omyłka) poprzez jego niezastosowanie. Jej zdaniem zagadnieniem wstępnym były okoliczności wymagające wyjaśnienia dla kwestii odpowiedzialności spółki E., w zakresie uregulowanym przepisami o ochronie własności, odpowiedzialności za szkodę, czy skutków niewykonania zobowiązania, należące do właściwości rzeczowej sądu powszechnego. Zaskarżona decyzji, jak i ją poprzedzająca czynią zadość elementarnym zasadom postępowania. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.