IV SA/Wa 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącego I. w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], po rozpatrzeniu odwołania I. w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wykreśleniu W. jako władającego gruntami oznaczonymi jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że I. wystąpił do organu ewidencyjnego o wykreślenie z ewidencji gruntów wpisów, że władającym działkami nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] jest W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent W. odmówił dokonania żądanej zmiany i wpisania jako władającego I., ponieważ w operacie założenia ewidencji gruntów granice działek ewidencyjnych wykazano według stanu władania, zgodnie z ówczesną definicją działki. W pierwszych operatach ewidencyjnych nieruchomości KW [...] i KW [...] wykazane zostały jako działki ew. nr [...] i [...] o powierzchni odpowiednio 0,1825 ha i 0,1836 ha, a pozostałe części tych nieruchomości, zajęte pod ulicę (wówczas [...]), nie były wykazane jako wyodrębnione działki. Ul. [...] wykazana była jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] i działka ew. nr [...] z obrębu [...] (obecnie [...]), a jako władającego wpisano Z., a następnie W. W zmodernizowanym operacie ewidencyjnym części nieruchomości [...] i [...] zajęte pod drogę - obecnie ul. [...] - wykazane zostały jako działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Wykazanie ulicy w jednym obrębie spowodowane było zmianą granicy obrębów. Nazwa ulicy [...] została nadana Uchwałą Rady Narodowej W. nr [...] na odcinku od [...] do kanału. Odcinek ten obejmował obecne przedmiotowe działki. Uchwałą Rady W. z dnia [...] września 2004 r. przedmiotowy odcinek ul. [...] został zaliczony do kategorii dróg gminnych. Do dawnych wpisów w ewidencji założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków odnosi się przepis art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej "p. g. i k.", stanowiący, że oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także władającego. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 p. g. i k. w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne i prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Zasadą jest więc wykazywanie w ewidencji gruntów przede wszystkim właściciela. W przepisach przejściowych i końcowych p. g. i k. zamieszczony został art. 51 stanowiący, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także władającego. Wymieniony przepis w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego uwidocznionego dotychczas w ewidencji gruntów, że do czasu uregulowania prawa własności gruntu będzie wykazany jako podmiot w ewidencji gruntów. Również w sytuacji określonej w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwanego dalej "rozporządzeniem", to jest w przypadku braku danych dotyczących właściciela nieruchomości, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają. Orzeka o tym starosta w drodze decyzji (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tym samym organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada uprawnień do samoistnego kreowania poprzez ewidencję nowych stanów prawnych bez zachowania procedur określonych przepisami ustawowymi. Organ drugiej instancji podniósł, iż z akt wynika, że w rejestrze gruntów obrębu [...] założonym w 1976 r. nieruchomości KW Nr [...] i KW Nr [...] wykazane były jako działki ew. nr [...] o powierzchni 0,1825 ha i nr [...] o powierzchni 0,1836 ha. Grunty zajęte po ul. [...] wykazane były w założonym 1968 r. rejestrze gruntów obrębu [...] (później [...]) w jednostce rejestrowej nr [...] jako działka ew. nr [...], a jako właściciel i władający wykazanych tam dróg wpisane było Prezydium Rady Narodowej W. Zarząd D., a następnie jako władająca Gmina W. W rejestrze gruntów obrębu [...] założonym w 1976 r. ul. [...] wykazana była w jednostce rejestrowej [...] jako działka ew. nr [...], a jako władający drogami wpisany był Zarząd D. Z akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzonej w 2008 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków granica powyższych obrębów została zmieniona i ustalona po wschodniej krawędzi ulicy (obecnie ul. [...]) oraz wydzielone zostały w niej działki według stanu prawnego. W ramach tych prac wydzielono w ul. [...] działki ew. nr [...] i [...] jako części nieruchomości KW [...] i działki nr [...] i [...] jako części nieruchomości KW [...]. Jako właściciela tych działek wpisano zgodnie z dokumentami własnościowymi I., a jako władającego W. W ocenie organu odwoławczego mając na uwadze art. 51 p. g. i k. oraz to, że zmiany wpisów władającego omawianą ulicą wynikały jedynie ze zmian organizacyjnych i kompetencyjnych w administracji publicznej, pozostawienie w ewidencji wpisu władającego w odniesieniu do przedmiotowych działek jest zgodne z prawem. Organ drugiej instancji zauważył, że nie mającym wpływu na wynik sprawy uchybieniem organu pierwszej instancji jest pominięcie w podstawie prawnej decyzji art. 51 p. g. i k., a jedynie powołanie tego przepisu w uzasadnieniu decyzji, jak też orzekanie o odmowie wpisania I. jako władającego przedmiotowymi działkami w sytuacji, gdy wnioskodawca o dokonanie takiego wpisu nie występował. Końcowo wskazano, iż w sprawie dotyczącej wykreślenia lub pozostawienia w ewidencji dawnych wpisów władającego nie mają znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zaliczenie ulicy stosowną uchwałą do dróg publicznych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł I. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 51 p. g. i k. W uzasadnieniu wskazano, że działki ew. nr [...], [...], [...], [...] stanowią wyłączną własność I. w W., co wynika zarówno z ewidencji gruntów, jak i z księgi wieczystej KW [...], czego organ odwoławczy nie kwestionuje. Przepis artykułu 20 ust.1 pkt 1 p. g. i k. wskazuje enumeratywnie jakie informacje zamieszcza się w ewidencji gruntów. W ustępie 2 tegoż artykułu, również enumeratywnie, wskazano na informacje dodatkowe zamieszczane w ewidencji. Wśród tych informacji jest mowa o władającym, ale tylko w odniesieniu do gruntów, których właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zamieszczenie w ewidencji gruntów, obok właściciela (I. w W.) również podmiotu władającego jest więc sprzeczne z art. 20 ust. 1 i 2 p. g. i k. Na marginesie skarżący zaznaczył, że ul. [...] przynajmniej w obrębie działek ew. nr [...], [...], [...], [...] fizycznie nie istnieje i pozostaje w faktycznym władaniu (posiadaniu) tylko właściciela. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 51 p. g. i k. osobę władającego, obok właściciela, wykazuje się także w sytuacji gdy: 1) ewidencję gruntów i budynków założono na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) i 2) do czasu uregulowania tytułu własności. Dla ujawnienia osoby władającego dwa powyższe warunki muszą być spełnione jednocześnie. Tymczasem tytuł własności do tych gruntów jest i zawsze był uregulowany. Zmieniali się tylko właściciele. Ostatnim zaś właścicielem, od 2002 r., ujawnionym w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej jest I. w W. Niezależnie więc od tego, na jakiej podstawie założono dawniejszą czy obecną ewidencję gruntów, wobec niespełnienia drugiej przesłanki naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 51 p. g. i k. jest oczywiste, a władanie tymi działkami przez W. jest fikcją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawą prawną orzekania w sprawie był przepis art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 39, poz. 163), który stanowi, że "W ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się także osobę "władającą", zezwala na ujawnienie w ewidencji gruntów osoby (osób) władającej nieruchomością, ale tylko do czasu uregulowania tytułu własności. Wyżej wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale przepisy przejściowe i końcowe cyt. ustawy i w okresie przejściowym wprowadzania w życie instytucji określonych w tej ustawie stanowi gwarancję dla władającego, iż do czasu uregulowania prawa własności - gruntu nie stanowiącego własności państwowej lub komunalnej - będzie wykazywany jako podmiot w ewidencji gruntów. Natomiast, jeżeli nieruchomość ma uregulowany stan prawny, to jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, ujawnia się obok właściciela inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). W zakresie wykazywania w ewidencji gruntów właściciela lub władającego mają obecnie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813). W myśl § 3 pkt 3 tego rozporządzenia zakres podmiotowy ewidencji obejmuje informacje dotyczące właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych - innych osób fizycznych i prawnych w których władaniu są grunty i budynki lub ich części. Natomiast, jeżeli nieruchomość ma uregulowany stan prawny, to jedynie w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych, ujawnia się obok właściciela inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). W świetle przytoczonych uregulowań prawnych, stwierdzić należy, iż organy administracji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia istotnych dla prawidłowego jej załatwienia okoliczności. Przede wszystkim powinny były ustalić w sposób jednoznaczny, czy w akcie notarialnym, na który powołuje się strona skarżąca, w stosunku do przedmiotowych działek zawarte były jakiekolwiek postanowienia odnoszące się do pozbawienia podmiotu nabywającego prawa własnościowe, władztwa tychże działek. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów i budynków ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Skoro zatem, skarżący, powołując się na przysługujące mu prawo własności nabyte w formie wymaganej prawem, domagał się wprowadzenia odpowiednich zmian w ewidencji gruntów, polegających na wykreśleniu podmiotu trzeciego wpisanego do ewidencji jako władający, to powinnością organu prowadzącego tę ewidencję, było zbadanie, czy ze wskazanego dokumentu wynika zasadność wniosku strony. Tymczasem organy niejako z góry uznały, że należy pozostawić w ewidencji wpis dotyczący władającego przedmiotowymi działkami jako zgodny z prawem, mając na uwadze art. 51 p. g. i k. o. Raz jeszcze należy zauważyć, iż z treści art. 51 wynika wprost, że władający w oparciu o ten przepis wpisywany jest tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i to do czasu jego ustalenia. Słusznie podniesiono w skardze, że zgodnie z art. 51 p. g. i k. osobę władającego, obok właściciela, wykazuje się także w sytuacji gdy ewidencję gruntów i budynków założono na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków do czasu uregulowania tytułu własności. Dla ujawnienia osoby władającego dwa powyższe warunki muszą być spełnione jednocześnie. Tymczasem tytuł własności do tych gruntów jest i zawsze był uregulowany, zaś zmieniali się tylko właściciele. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego była konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego. Rozstrzygając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną dokonanej przez Sąd, a przedstawionej wyżej. Mając powyższe na uwadze - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.