IV SA/Wa 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów wraz z samoobsługową dwustanowiskową automatyczną myjnią samochodową (z wykluczeniem stanowisk do naprawy samochodów i do wymiany płynów samochodowych) oraz budowie zjazdu publicznego z drogi krajowej na teren działki nr [...] położonej w m. Z. , gmina S., przy drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że Burmistrz S. wystąpił pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji. Postanowienie to zaskarżył skarżący, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2012 r. wskazując, że nie znajduje podstaw do uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji. Z projektu przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy (pkt II 3 g) wynika, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji została określona w sposób warunkowany, bo przez projektowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], co jest niedopuszczalne. W sytuacji gdy teren inwestycji nie posiada wymaganego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nr [...] ( brak urządzonego zjazdu publicznego czy zapewnienia zarządcy drogi na lokalizację takiego zjazdu), ani pośredniego dostępu do tej drogi, uzgodnienie projektu omawianej decyzji nie było możliwe. Podstawę prawną tego uzgodnienia stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przylegającego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowaną tą zmianą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nienależyte rozpatrzenie sprawy, złą interpretację art. 61 ust.1 u.p.z.p. i sformułowania w niej zawartego ‘teren ma dostęp do drogi publicznej" oraz naruszenie art. 7 k.p.a.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego w I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Obowiązek uzgodnienia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynika z art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zgodnie z którym, decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis ten znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, albowiem teren przedmiotowej inwestycji przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], której zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Materialnoprawny zakres przedmiotowego uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak prawidłowo ustalił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego było niemożliwe ze względu na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, ze obsługa komunikacyjna planowanego przedsięwzięcia ma się odbywać przez projektowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...]. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że brak jest stosownej decyzji administracyjnej zezwalającej na lokalizację zjazdu dla planowanej inwestycji. Należy mieć na uwadze, że pojęcie "bezpośredniego dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpatrywać w powiązaniu z uregulowaniami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. W świetle bowiem art. 4 pkt 8 tej ustawy, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określane jest mianem zjazdu. Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższe unormowania przesądzają o tym, że w celu przyjęcia, iż dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, będący bezpośrednim dostępem do takiej drogi, w stosunku do tej nieruchomości musi funkcjonować w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że po pierwsze - działka objęta projektem decyzji o warunki zabudowy, zlokalizowana jest przy drodze krajowej nr [...], po drugie - w obrocie prawnym nie funkcjonuje obecnie decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi nr [...] na działkę inwestycyjną. Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej, który jest konieczną przesłanką ustalenia warunków zabudowy oraz pozytywnego zaopiniowana projektu tej decyzji przez zarządcę drogi, oznacza nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. syn. akt IV SA/Wa 1505/05. Lex nr 189793). Ponadto, dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania przez organ uzgadniający, a nie być dopiero planowany na przyszłość (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09. Lex nr 746565). Godzi się zauważyć, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego. Natomiast postępowanie w trybie art. 29 tej ustawy jest elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu. Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu, ale o ile jest pozytywne - stanowi swoistą promesę uzyskania takiej decyzji. Jedocześnie nie można pominąć, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Brak jest też podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ administracji prawidłowo ustalił, że brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.