IV SA/Wa 980/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi K. H., R. H., E. H., S. F., S. M., B. M., J. M., E. W., K. S., J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. H., R. H. i E. H. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. sygn. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2008r. sygn. [...], którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1973r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1972r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej dawniej w os. K., uregulowanej w KW pod nazwą "[...]" jako działka nr ew.[...]o pow. 6,3306 ha stanowiącej własność M. J., A.P., Z.B., R. H., do czasu ustalenia następstwa prawnego po wszystkich współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1973r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1972r., skierowanym do Wojewody [...], wystąpiła K. S. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...] przekazał w/w wniosek według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że współwłaścicielami nieruchomości przejętej na podstawie w/w decyzji na rzecz Skarbu Państwa byli M. J., A.P., Z. B. i R.H. Ponieważ stronami postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji są jedynie spadkobiercy M. J. i R. H., a winni być również spadkobiercy A. P. i Z. B., to do czasu ustalenia tych ostatnich należało zawiesić postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009r. wnieśli: K. H., R. H., E. H., S. F., S. M., B. M., J. M., E. W., K. S. i J. S.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 34 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub brak zastosowania. W ocenie skarżących, fakt, iż nie wszystkie osoby zainteresowane biorą udział w postępowaniu, nie jest przesłanką wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w szczególności nie jest to zagadnienie prawne lecz faktyczne, więc nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009r. i utrzymanego nim w mocy poprzedzającego je postanowienia tegoż organu z dnia [...] grudnia 2008r. pod względem ich zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów i działając na podstawie wymienionego przepisu, Sąd doszedł do przekonania, że sprawę rozstrzygał organ niewłaściwy rzeczowo i w związku z tym oba postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotknięte są wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia ( B. Adamiak, J. Borkowski-Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996r., str.732). W przedmiotowej sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lutego 1973r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1972r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej, wydanych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.). Według tego artykułu, o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 roku., w ustawie z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślenia wymaga, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 roku w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego -nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 roku - do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 III 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; 4 VII 2006 r., I OW 8/08; 8 V 2007 r., I OW 127/06 i 15 V 2007 r., I OW 111/06). Organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Prowadzenie postępowania nadzorczego z wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lutego 1973r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1972r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i wydanie w toku tego postępowania postanowienia o zawieszeniu oraz na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wydanie przez ten organ postanowienia oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadził niewłaściwy rzeczowo organ i wobec tego wydane przez ten organ postanowienia są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organem właściwym do rozpoznania wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tej sytuacji procesowej Sąd nie wypowiedział się merytorycznie co do zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, uznając, iż byłoby to przedwczesne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w/w ustawy.