IV SA/Wa 981/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA - Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA - Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA - Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant - Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007r. sprawy ze skarg: Z. P., K. N., D. N., B. S., J. i W. K., G. Z., B. S., D. U., J. Z., J. A., J. W., M. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 3. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz: J. W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), J. i W. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), M. i W. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), D. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych), K. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych), Z. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych), D. U. kwotę 500 zł (pięćset złotych), J. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych), G. Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych), B. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 981/05 UZASADNIENIE Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (znak: [...]) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz z budową odwodnienia, przebudową sieci teletechnicznej, elektroenergetycznej i oświetlenia ulicy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]. Inwestycja projektowana jest na działkach o nr ew. [...]obręb [...]. Od powyższej decyzji wniesione zostały dwadzieścia dwa odwołania, w tym dwa odwołania zbiorowe (jedno właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...] zaś drugie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...]). Pod odwołaniami podpisało się łącznie sześćdziesiąt sześć osób. W dniu [...] lutego 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję nr [...], którą, jak podano, po rozpatrzeniu odwołań stron postępowania, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 z 2003 r., poz. 717 z p.zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie ul. [...] wraz z budową odwodnienia, przebudową sieci teletechnicznej, elektroenergetycznej i oświetlenia ulicy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] wskazując w uzasadnieniu, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warun- kami wynikającymi z analizy obszaru. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział. Kolegium podało, że wnoszący odwołanie od powyższej decyzji podnoszą, że obecna szerokość drogi jest wystarczająca do obsługi istniejącej zabudowy, a jej poszerzenie odbędzie się kosztem właścicieli i użytkowników działek położonych w zasięgu planowanej inwestycji poprzez kolejny podział ich działek oraz spowoduje znaczny wzrost ruchu pojazdów i zanieczyszczenie spalinami powietrza, jak również konieczność usunięcia wielu drzew. Z tych względów nie wyrażają zgody na realizację inwestycji opisanej w zaskarżonej decyzji. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z p.zm.), której art. 52 stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przy- jętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w stosownej skali oraz charakterystykę inwestycji. Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębny- mi przepisami świadczeń lub warunków. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego. Zgodnie z zapisem art. 53 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepis art. 50 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został wprowadzony wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w tym przepisie podlega akceptacji organu właściwego w sprawie, który to organ ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. W analizowanej sprawie organem uprawnionym i właściwym do wydania zaskarżonej decyzji był Prezydent [...], a projekt decyzji sporządził A. M. wpisany pod nr [...] jako członek Izby Architektów. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało dnia [...] września 2004 r., uzupełnione dnia [...] września 2004 r. oraz dnia [...] października 2004 r. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie doręczone zostały stronom postępowania. Na podstawie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomiono właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości położonych przy ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] poprzez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu [...] oraz na stronie internetowej [...]. Strony postępowania wniosły uwagi, zastrzeżenia oraz protesty odnośnie projektowanej inwestycji. Dnia [...] października 2004 r. w [...] wnioskodawca w sprawie spotkał się z właścicielami i użytkownikami wieczystymi działek położonych przy ul. [...], a objętych wnioskowaną inwestycją. W zaskarżonej decyzji wskazano na zastrzeżenia uczestników postępowania co do konieczności i prawidłowości wydania w sprawie decyzji. Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię Inżyniera Ruchu [...]. Poddając szczegółowej analizie zaskarżoną decyzję Kolegium nie znalazło podstaw do jej uchylenia. Warunki i wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały szczegółowo w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznacza na mapie linie rozgraniczające teren inwestycji i określa miejsce realizacji planowanego zamierzenia. W analizowanej sprawie część graficzna, oznaczona jako załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy, sporządzona w skali 1:500, opracowana przez uprawnionego architekta w Delegaturze Biura [...] została zaakceptowana przez Prezydenta [...] i szczegółowo określa granice obszaru. Linie rozgraniczające teren inwestycji opisowo wskazane zostały w punkcie 5 decyzji. Dokonano również analizy stanu faktycznego i prawnego zgodnie z zapisem art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich szczegółowo podane zostały w punkcie nr 4 decyzji organu I instancji wskazującym, że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) określa zasady: gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; podziału nieruchomości; scalania i podziału nieruchomości; pierwokupu nieruchomości; wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; wyceny nieruchomości oraz działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami. Określenie w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celów publicznych, którym służą nieruchomości gruntowe, przez wyliczenie: obiektów lub urządzeń o charakterze publicznym, chronionych interesów publicznych lub publicznego charakteru celu określonych działań zapobiega swobodnemu rozumieniu pojęcia "cel publiczny", w toku gospodarowania nieruchomościami. W art. 6, w punktach 1-9 wyliczono wyczerpująco te cele publiczne, o których mogą nie stanowić wyraźnie inne ustawy, właściwe ze względu na przeznaczenie gruntów. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 do 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji; wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie; budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania; budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z p.zm.) przepisem art. 51 ust. pkt 2 ustanawia właściwym do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zgodnie z zapisem art. 52 ust. 3 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją budowlaną, a jedynie decyzją uprawniającą do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na budowę. Wnioskodawca w niniejszej sprawie zobowiązany jest do wykazania się prawem do dysponowania terenu na cele budowlane na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesione w złożonym odwołaniu zastrzeżenia i uwagi dotyczące realizacji wnioskowanej inwestycji mogą być przedmiotem rozpoznania na etapie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z p.zm.). W tej sytuacji Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęły skargi Z. P., K. N., D. N., B. S., J. i W. K., G. Z., B. S., D. U., J. Z., J. A., J. W., M. i W. K.. Skarżący wskazali, iż w przedmiotowej sprawie nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zapewnienia ochrony praw stron postępowania. Wskazano na naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto, zdaniem skarżących, brak jest uzasadnienia dla realizacji przedmiotowej inwestycji W skargach podniesiono także, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nienależycie przedstawił, lub w ogóle nie przedstawił okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy wydawaniu decyzji oraz nie wskazał w sposób wyraźny podstawy prawnej, czym naruszył normę art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym skarżący zostali pozbawieni prawa poznania argumentów i przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, pbz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego narusza art. 127 § 1 k.p.a. Według art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu l-ej instancji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie, w którym została wydana decyzja organu l-ej instancji. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Z powyższego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze nie jest prowadzone z urzędu, może ono zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 kpa, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania ternu przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja. Aby jednak było możliwe dokonanie stosownych ustaleń, organ administracji musi dokładnie wskazać, czyje odwołanie (lub odwołania) było przedmiotem rozpoznania. Za niezgodne z prawem uznać należy ogólne wskazanie, iż Kolegium rozpoznało odwołania "stron postępowania", bez wskazania konkretnych osób, które wystąpiły z odwołaniem. Podkreślić należy, że od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. wniesione zostały dwadzieścia dwa odwołania w tym dwa odwołania zbiorowe (jedno właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...] zaś drugie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych przy ul. [...]). Pod odwołaniami podpisało się łącznie sześćdziesiąt sześć osób, a zatem dane osób odwołujących się znane były organowi odwoławczemu. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było ustalić, czy wszystkie osoby, które podpisały odwołania miały w postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu przed organem odwoławczym nie ustalono również czy osoby wnoszące odwołanie zachowały ustawowy termin do jego wniesienia. Bez dokonania ustaleń w tym zakresie nie jest możliwe wydanie prawidłowego orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy. Według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze winno być pojmowane jako proces trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Bez wyjaśnienia wszystkich kwestii formalnych w pierwszej fazie postępowania przed organem odwoławczym nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej. Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia, na marginesie jedynie należy dodać, że Kolegium Odwoławcze, które wydało decyzję merytoryczną, w jej uzasadnieniu praktycznie nie ustosunkowało się do treści odwołań, lecz skoncentrowało się głównie na przytaczaniu treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.