IV SA/Wa 982/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...]), II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz strony skarżącej – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na słomę na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2018 r. Minister Środowiska wydał postanowienie (nr wskazany na wstępie), w którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej, uzasadniając to koniecznością ochrony złoża węgla brunatnego znajdującego się pod miejscem planowanej inwestycji, ponieważ zabudowa nieruchomości ponad złożami trwale uniemożliwi eksploatację złoża. Na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. (dalej skarżąca, spółka) wniosła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem wskazanego wyżej postanowienia, wskazując że wiata będzie stanowić niewielki element już istniejącej fermy tuczu indyka, składającej się z 10 budynków inwentarskich. Na dowód czego spółka załączyła kserokopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 września 2016r. nr [...] oraz o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 18 maja 2016r. znak: [...]. Minister Środowiska (dalej: Minister) po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2018r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: Pgg) do właściwych organów administracji geologicznej należy podejmowanie rozstrzygnięć niezbędnych oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do stosowania ustawy, przy czym na podstawie art. 161 ust. 3 pkt 1 Pgg do ministra właściwego do spraw środowiska należą sprawy związane z udokumentowanymi złożami kopalin objętych własnością górniczą, określonych w art. 10 ust. 1 Pgg, w tym węgla brunatnego. Organ przywołał brzmienie art. 60 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 4 pkt. 5 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie u.p.z.p.). Wskazał, że w związku z tym, że art. 95 Pgg nakazuje ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin w celu ich ochrony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, należy uznać, że celem uzgodnienia projektu decyzji z organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację. Przechodząc do sprawy organ zauważył, że złoże węgla brunatnego "[...]" nr [...] zostało ujawnione w punkcie 2 podpunkcie 5 projektu decyzji o warunkach zabudowy, przy czym zdaniem organu nie jest prawidłowy zapis, że inwestycja jest położona na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgla brunatnego "[...]", bowiem z dokumentacji geologicznej wynika, że złoże węgla brunatnego zostało udokumentowane w kategorii C2, zaś projektowany do wybudowania obiekt znajduje się w centralnej części złoża. Parametry złoża w tym punkcie są bardzo korzystne, (tj. nadkład o grubości śr. 69,2 m, miąższość śr. 8,8 m). Wskazano również, że przy ww. warunkach geologicznych zalegania węgla brunatnego, najbardziej prawdopodobną, potencjalną metodą eksploatacji będzie metoda odkrywkowa, która będzie wymagała zdjęcia nadkładu oraz przeniesienia go na zwałowisko. Zdaniem organu zabudowa terenu nad złożem, może uniemożliwić przyszłą eksploatację złoża, a co najmniej znacznie ją utrudnić. Wzniesienie każdej dodatkowej budowli oraz rozbudowa istniejącej infrastruktury na tym terenie, spowoduje wzrost wartości nieruchomości, a tym samym wzrost kosztów jej nabycia przez potencjalnego inwestora. Złoże węgla brunatnego "[...]" to 237,487 min ton zasobów bilansowych oraz 297,227 min ton zasobów pozabilansowych, co przemawia za objęciem tego złoża szczególną ochroną. Obecnie złoże znajduje się na terenie o stosunkowo niewielkiej zabudowie (teren mało zurbanizowany), dzięki czemu istnieją realne szanse na pozyskanie go przez inwestorów w przyszłości na cele górnicze. Dodatkowo w bliskiej odległości złoża węgla brunatnego "[...]" znajduje się złoże węgla brunatnego "[...]" [...], co powoduje w praktyce podwojenie zasobów i przemawia za lokalizacją na tym obszarze kopalni węgla brunatnego oraz elektrowni. Dlatego należy uznać, że interes publiczny przemawia za wstrzymaniem możliwości zabudowy złoża węgla brunatnego "[...]", w szczególności lokalizacji ponad nim obiektów o charakterze stałym. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. (dalej skarżąca) zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając naruszenie: art. 95 ust 1 i 2 Pgg poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten zobowiązuje w każdym przypadku na ograniczenie praw właścicielskich obywatela w przypadku wystąpienia interesu państwowego, podczas gdy wypracowana linia orzecznicza w tym zakresie wskazuje na to, że przepis nie oznacza obowiązku ukształtowania planu miejscowego w sposób umożliwiający eksploatację złoża kopaliny oraz nakazuje wyważyć zarówno interes publiczny, jak i interes właściciela nieruchomości, w tym także właściciela złoża kopaliny, czego organ nie uczynił; art. 64 ust 3 w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie własności przez działania organów administracji publicznej, którym obywatel musi się podporządkować; art. 60 w zw. z art 53 ust 4 u.p.z.p. przez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na słomę na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją, na którym występują złoża kopalin; art 7 k.p.a. poprzez działanie bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela; art 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego je postanowienia Ministra z dnia [...] grudnia 2018 w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że redakcja przepisu art. 95 ust.1 i 2 Pgg ma przede wszystkim na celu ochronę wód podziemnych i złóż kopalin. Artykuł ten reguluje sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy. Nie odnosi się więc do kopalin, na których wydobycie została już udzielona koncesja. Terenów górniczych dotyczy bowiem już nie art 95 Pgg, lecz jego uszczegółowienie zawarte w art 104 ust 1 Pgg, nakazujące ich uwzględnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Minister Środowiska wydając zaskarżone postanowienia kierował się tylko i wyłącznie hipotetycznym interesem Państwa, pogwałcając jednocześnie interes jednostki tj. właściciela nieruchomości, naruszając w ten sposób jego konstytucyjne prawa. Art. 95 Pgg nie ma na celu paraliżowania przeprowadzania przez właściciela nieruchomości, pod którą znajduje się złoże, jakichkolwiek działań i inwestycji, a jedynie ma na celu zapewnienie, by ewentualna przyszła eksploatacja nie była na danym terenie wykluczona. Biorąc pod uwagę rodzaj planowanej przez właściciela nieruchomości zabudowy (wiata magazynowa na słomę) nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, iż zabudowa terenu nad złożem może uniemożliwić przyszłą eksploatację złoża, a co najmniej znacznie ją utrudnić. Organ nie może bowiem odnosić się w ogóle do zabudowy nieruchomości, ale powinien odnieść wydane postanowienie do konkretnej, ściśle określonej przez właściciela nieruchomości, planowanej zabudowy. Tymczasem w zaskarżonych postanowieniach brak jest oceny, czy niewielki element w postaci wiaty magazynowej na słomę, pobudowany na części działki nr [...], obręb [...], gmina [...], będzie powodował, że w przyszłości eksploatacja złoża "[...] nr [...]" będzie niemożliwa. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że będzie ona utrudniona. Samo utrudnienie nie może uzasadniać tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, które jest jednym z najbardziej podstawowych praw w polskim porządku prawnym. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zdaniem skarżącej nie do przyjęcia jest argument Ministra, iż wzniesienie każdej dodatkowej budowli oraz rozbudowa istniejącej infrastruktury na tym terenie spowoduje wzrost wartości nieruchomości, a tym samym wzrost kosztów jej nabycia przez potencjalnego inwestora. Nie są to bowiem przesłanki, które mogłyby uzasadniać jakąkolwiek ingerencję w prawo własności. Nie można zgodzić się na ingerencję organu władzy publicznej w prawo własności w przypadku budowy wiaty na słomę na terenie znajdującym się nad złożem. Tym bardziej, że na tej nieruchomości pobudowanych jest już 10 budynków inwentarskich (ferma), w związku z czym budowa wiaty na słomę przy tych budynkach nie wpłynie w żaden sposób na możliwość wydobycia złoża, bądź jego znaczne ograniczenie, bądź też na cenę sprzedaży nieruchomości w przypadku jej wywłaszczenia na cele publiczne. Tym samym, zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił istoty sprawy, a przede wszystkim nie zbadał w jaki sposób inwestycja będąca przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi eksploatację złoża węgla brunatnego czym naruszył art. 106 ust.4 w zw. z art. 7 i 10 k.p.a. Reasumując skarżąca wskazała, że organ wydający postanowienie, wyszedł z błędnego założenia, że zabudowanie terenu objętego projektem decyzji o warunki zabudowy wiatą magazynową na słomę trwale uniemożliwi, bądź znacznie utrudni przyszłą eksploatację złoża węgla brunatnego "[...] nr [...]", co naruszy zasadę ochrony złóż kopalin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następie. Skarga jest zasadna choć z innych względów niż w niej podniesiono. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. 2018 poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i niezależnie od podniesionych w niej zarzutów dokonuje kontroli legalności zaskarżonych aktów. Dlatego też działając na podstawie powyższego przepisu Sąd, z przyczyn które zostaną przedstawione poniżej, doszedł do przekonania, że sprawę rozpoznał organ niewłaściwy rzeczowo i w związku z tym zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2019r. (nr wskazany na wstępie) oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) dotknięte są wadą nieważności przewidzianą wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018;), bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane na podstawie art. 53 ust.4 pkt 5 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2018 poz. 1945 - dalej. u.p.z.p.), który stanowi, że decyzję o których mowa w art. 51 ust.1 u.p.z.p. (decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Nieruchomość na której części inwestor planuje inwestycję polegającą na budowie wiaty magazynowej na słomę (działka nr ew. [...] obręb [...], gmina [...]) położona jest, na skraju obszaru rozpoznanego wstępnie złoża węgla brunatnego "[...]". Tym samym istnieje konieczność dokonania uzgodnienia z właściwym organem administracji geologicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Zgodnie jednak z regulacją art. 161 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r.- Prawo geodezyjne i górnicze (Dz.U z 2017 poz. 2126 z późn. zm.- dalej: Pgg) Organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Minister właściwy do spraw środowiska jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, właściwy na zasadzie wyjątku od reguły określonej we wskazanym wyżej ust. 1, został wskazany w ust. 3 tegoż artykułu, do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących: złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1); określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 (pkt 1a); określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów (pkt 1b); obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 2); regionalnych badań hydrogeologicznych (pkt 3); określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych (pkt 4); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów (pkt 5); określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla (pkt 5a); regionalnych badań budowy geologicznej kraju (pkt 6); regionalnych prac kartografii geologicznej (pkt 7); otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin (pkt 9); obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m (pkt 10) oraz w ust. 4 do spraw związanych z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle brzmienia wskazanych wyżej ustępów Minister nie jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jako organ administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. A zatem kompetencje ministra ograniczone zostały do spraw związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi i zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej złoża węglowodorów (w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze złożem węglowodorów). Tym samym nie można uznać aby uzgodnienie dokonywane w ramach współdziałania organów w sprawach dot. ustalenia warunków zabudowy było sprawą związaną z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z definicją legalna zawartą w art. 6 pkt 11 Pgg, robotą geologiczną - jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni terenu, w tym przy użyciu środków strzałowych, a także likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Natomiast określenie co stanowi dokumentację geologiczną i w jaki sposób podlega ona zatwierdzeniu zawiera Dział V, rozdział 2 ww. ustawy w szczególności art. 88, 89, 93 ww. ustawy Wskazane regulacje nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że skoro Minister będzie organem właściwym w sprawach związanych z zatwierdzeniem projektów geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi w wypadku złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 w tym m. in. złoża węgla brunatnego, to będzie również właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inwestycja planowana jest na terenie gdzie znajdują się złoża kopaliny. Należy bowiem zauważyć, że kompetencji organu nie można rozszerzać a w niniejszej sprawie kompetencje ministra zostały jednoznacznie określone na zasadzie wyjątku od ogólnego domniemania wykonywania zadań z zakresu administracji geologicznej w pierwszej instancji przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W podobny sposób, jako wyjątek, został określony również zakres kompetencji starosty (art., 161 ust.2 Pgg), co wskazuje, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach zawartego w ust. 1 domniemania kompetencji będzie marszałek województwa. Mając na uwadze powyższą argumentację, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018r. na mocy art. 119 pkt 1 i 3 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji, gdyż zajęcie stanowiska w tym zakresie byłoby przedwczesne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a