IV SA/Wa 982/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M. O. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia M. O., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] września 2020 r., znak sprawy: [...], negatywnie opiniującego zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obejmujących nieruchomość gruntową oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], obręb ewidencyjny [...], miasto [...], powiat [...]. Postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] pismem nr [...] z [...] listopada 2019 r., wystąpił do Dyrektora RDLP o zaopiniowanie uznania zakończenia rekultywacji w kierunku leśnym wskazanych wyżej nieruchomości. Postanowieniem z [...] września 2020 r., znak sprawy: [...], Dyrektor RDLP negatywnie zaopiniował zakończenie rekultywacji w kierunku leśnym terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obejmujących wskazaną wyżej nieruchomość. W uzasadnieniu Dyrektor RDLP stwierdził, że w środkowej części obszaru na gruncie o pow. 0,3695 ha występuje samosiew gatunków lasotwórczych (sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata, robinia akacjowa), powstały w wyniku sukcesji naturalnej. Wskazano także, że po wschodniej stronie obszaru występuje niewyprofilowana skarpa narażona na erozję i obsuwanie mas ziemnych, częściowo porośnięta roślinnością drzewiastą. Pozostała część nieruchomości pozbawiona jest roślinności, a na gruncie nie stwierdzono sztucznych nasadzeń rekultywacyjnych. Zdaniem organu, znajdujący się na działce samosiew na powierzchni 0,3695 ha można zakwalifikować do uznania rekultywacji za zakończoną na tym obszarze. Rekultywację na pozostałej części działki, należy jednak przeprowadzić zgodnie z zatwierdzonym przez Starostę [...] projektem rekultywacji. W związku z tym, iż zdaniem organu I instancji, tylko część nieruchomości spełnia warunki uznania rekultywacji za zakończoną, a wniosek dotyczy również obszaru dla którego nie można wydać pozytywnej opinii, Dyrektor RDLP uznał, iż należy wydać negatywną opinię, o którą wniósł prowadzący postępowanie główne, Starosta [...]. M. O., złożył zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wskazując w uzasadnieniu, iż zgadza się z sentencją postanowienia mówiącą o negatywnej opinii, ale nie zgadza się ze wskazaniem w uzasadnieniu postanowienia, mówiącym o możliwości uznania rekultywacji za zakończoną na części przedmiotowego obszaru, porośniętego "krzakami - chaszczami i samosiejką". Strona wniosła o wycofanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, ponieważ opinia dyrektora RDLP uniemożliwiałaby wykonanie prac ziemnych na całej powierzchni zniszczonej działki nr [...] (wykonania właściwej rzeźby terenu, rozłożenia wierzchniej warstwy uprawnej). Strona zażądała wykonania wszystkich czynności na całej pow. działki nr [...], w tym umocnienia skarpy wschodniej, wykarczowania "krzaków, chaszczy i drzew samosiejki", nawiezienie humusu. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem postępowania jest obszar działki nr [...] o powierzchni 0,8833 ha. Zaś jak wynika ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego, nie na całym wnioskowanym obszarze przeprowadzono zabiegi rekultywacyjne w kierunku leśnym. Zgromadzone w sprawie akta wskazują na brak przeprowadzonych niezbędnych działań określonych w przepisach m.in. art. 4 pkt 18 uogril na części obszaru objętego wnioskiem o pow. 0,5138 ha. Nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp. Na wskazanej części nieruchomości nie dokonano również nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji. Wskazano przy tym, że na pow. ok. 0,3695 ha znajduje się roślinność drzewiasta powstała z samosiewu (sukcesji naturalnej). Przedstawione w aktach zdjęcia wykonane podczas oględzin potwierdzają powyższe ustalenia. Nie na całym obszarze dokonano właściwego ukształtowania terenu, a na znacznym obszarze występuje gleba bez żadnej warstwy próchnicznej. Odnosząc się do podniesionego przez Stronę argumentu, iż nie można zgodzić się na uznanie na części wnioskowanych gruntów zakończenia rekultywacji, organ wskazał, że podziela stanowisko Dyrektora RDLP, iż niniejsze postępowanie mające na celu wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną musi dotyczyć całego zakresu (obszaru) nieruchomości jaki wskazany jest przez prowadzącego postępowanie główne tj. Starostę [...]. Nie jest zatem możliwe wydanie dwóch odmiennych opinii dla wnioskowanego obszaru, tj. dla części opinii pozytywnej, a dla części negatywnej. W konsekwencji organ zobowiązany jest do wydania jednej opinii (pozytywnej lub negatywnej) w stosunku do całego wnioskowanego obszaru, zgodnie z posiadanymi kompetencjami (grunty o leśnym kierunku rekultywacji). Tym samym należało rozpatrzeć czy na całej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem można uznać rekultywację za zakończoną w myśl przepisów uogril. Organ odwoławczy podzielił stanowisko strony o braku wykonania wystarczających prac rekultywacyjnych mogących być podstawą do pozytywnego zaopiniowania uznania rekultywacji za zakończoną. Wykazano także podstawę prawną, z której wynikają kompetencje dyrektora RDLP do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślono, że rozstrzygnięcie Dyrektora RDLP jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spójne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji (negatywna opinia o zakończeniu rekultywacji dla całego wnioskowanego obszaru) jest zgodne z oczekiwaniem strony. Wyjaśniono, że wskazana, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, informacja mówiąca o potencjalnej możliwości uznania zakończenia rekultywacji w części przedmiotowego obszaru, nie ma znaczenia wobec rozstrzygnięcia Dyrektora RDLP, stwierdzającego jednoznacznie negatywną opinię uznania rekultywacji za zakończoną w stosunku do całego wnioskowanego obszaru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. O. zaskarżając postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił, że zwrócenie się Starosty do Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie wydania opinii było bezzasadne ponieważ zgodnie z ustawą z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.), zwaną dalej "uogrl", należało w dole - wyrobisku pożwirowym wykonać odpowiednie prace ziemne. Skarżący podniósł, że postanowienie jest dla niego niekorzystne ponieważ uznaje powierzchnię 0.3695 ha za zalesioną pomimo, że rosną na niej krzaki i chaszcze akacji. Z powyższego skarżący wywodzi, że na przedmiotowym terenie dochodzi do uniemożliwienia wykonywania rekultywacji zgodnie z uogrl. Wskazał, że GDLP nie ma kompetencji, żeby podważać ustawę w celu ominięcia ustawowych czynności - prac ziemnych i uznawać krzaki, chaszcze i samosiejkę akacji za drzewostan i uznawać go za las. Podkreślił, że uznawanie powierzchni zakrzaczonych bez wykonywania prac ziemnych jest bezprawne i bezpodstawne i w tym przypadku wykracza poza kompetencje Lasów Państwowych, biorąc pod uwagę, że to tylko właściwy starosta samodzielnie uznaje bądź nie rekultywację za zakończoną. Skarżący podniósł, że działka nr [...] została zajęta na podstawie decyzji PRN w [...] z [...] lipca 1971 r. i decyzji WRN w [...] z [...] września 1971 r. poprzez poprzedników prawnych obecnej GDKKiA w [...]. W ww. decyzjach zobowiązano poprzedników prawnych GDKKiA w [...] do rekultywacji rolnej, czego nie chcieli wykonać czyniąc wieloletnie starania i, żeby zmienić kierunek rolny na leśny, co też uczyniono. Obecnie zobowiązana do rekultywacji w kierunku leśnym nie chce wykonywać prac ziemnych, z powodu wysokich kosztów. Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy odnieść się do istotnej kwestii proceduralnej, która zaważyła o rozstrzygnięciu sprawy. Organy pierwszej i drugiej instancji nie dokonały jednoznacznych ustaleń dotyczących istotnych elementów stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie nie zostały jednoznacznie ustalone kluczowe kwestie. Po pierwsze, organy przyjęły założenie, że na części działki nr [...] rekultywacja została zakończona. Jednak organy nie ustaliły tej okoliczności w sposób dostatecznie wnikliwy. Przede wszystkim zaś organ nie wyjaśniły, ani nie ustaliły jakie warunki winny zostać spełnione, aby można był uznać w niniejszej sprawie rekultywację za zakończoną. Organy obydwu instancji uznały, że znajdujący się na działce samosiew na powierzchni 0,3695 ha można zakwalifikować do uznania rekultywacji za zakończoną na tym obszarze. Jednakże organy nie wyjaśniły na czym oparły swoją ocenę, ani skąd ona wynika. Ta okoliczność musi zostać wnikliwie wyjaśniona, tj. organy muszą wskazać na czym opierają twierdzenia że samosiewy są wystarczającą formą rekultywacji i umożliwiają uznanie jej w tym zakresie za zakończoną, również w odniesieniu do przywoływanego przez organy "zatwierdzonego projektu rekultywacji". Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, że na pozostałej części działki nr [...] rekultywacja winna zostać przeprowadzona w oparciu o zatwierdzony przez Starostę [...] projekt rekultywacji. Organ II instancji zaś uznał, że nie na całym wnioskowanym obszarze przeprowadzono zabiegi rekultywacyjne w kierunku leśnym. Zdaniem organu zgromadzone w sprawie akta wskazują na brak przeprowadzonych niezbędnych działań określonych w przepisach m.in. art. 4 pkt 18 uogril na części obszaru objętego wnioskiem o pow. 0,5138 ha. Nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp. Na wskazanej części nieruchomości nie dokonano również nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji. W ocenie Sądu wyżej przywołane twierdzenia organu I i II instancji nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przede wszystkim nie wynika bowiem z niego aby w sprawie istniał jakiś "zatwierdzony przez Starostę [...] projekt rekultywacji". W każdym razie Sąd nie może takiego jednoznacznego wniosku wysnuć na podstawie akt administracyjnych przekazanych sądowi. Ponadto Sąd nie wie w oparciu o jakie dokumenty, przepisy prawne czy ustalenia faktyczne organ II instancji stwierdził, że nie przeprowadzono niezbędnych działań na części obszaru objętym o wnioskiem o pow. 0,5138 ha, w szczególności że nie przeprowadzono właściwego ukształtowania terenu, odtworzenia gleb, umocowania skarp, nie dokonano nasadzeń drzew gatunków lasotwórczych, zgodnie ze znajdującym się w aktach projektem rekultywacji. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a. - na wniosek strony lub z urzędu). Ponadto należy podkreślić, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności, a w razie potrzeby konfrontować i uzupełniać. Obowiązkiem organu jest wskazanie tych dowodów i ich ocena, ale także przywołanie przepisów, w oparciu o które w danej sprawie dokonywane są ustalenia i dokonanie ich wykładni. W niniejszej sprawie organy obu instancji ww. obowiązków nie wypełniły, co powoduje że dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji przez sąd administracyjnych jest w zasadzie niemożliwe. Sąd musiałby czynić ustalenia zastępując w tym organy, do czego nie jest uprawniony, bądź dokonywać oceny w oparciu o domniemanie ustalonego stanu faktycznego, co również nie jest dopuszczalne. Organ ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie wyżej poczynione uwagi i wyjaśni jakiego zakresu prace rekultywacyjne umożliwią uznanie w konkretnym przypadku rekultywacji za zakończoną, wskaże przepisy prawa powszechnie obowiązującego i ewentualnie wydane na ich podstawie akty prawne innego rodzaju, które umożliwią dokonanie oceny stanu rekultywacji danej nieruchomości. Nadto organy będą miały na uwadze art. 107 § 3 k.p.a. wskazujący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - w punkcie 1 wyroku uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a..