IV SA/Wa 986/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. A. i W. A., o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek W. A. i B. A., w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, położone w O., utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu przedstawiony został następujący stan sprawy. Starosta O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek W. A. i B. A. z dnia [...] grudnia 1998 r. w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w O., gm. kat. Br., oznaczone jako pgr [...] o pow. 169 m², pgr [...] o pow. 5306 m², pgr [...] o pow. 5810 m², pgr [...] o pow. 2933 m², pgr [...] o pow. 1503 m², pgr [...] o pow. 973 m², pgr. [...] o pow. 820 m², pgr [...] o pow. 987 m², pgr [...] o pow. 1567 m², jako organ niewłaściwy do orzekania w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia [...] września 2000 r. B. A. i W. A., wystąpili do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. pismem z dnia [...] września 2000 r., przekazał wniosek do rozpatrzenia według właściwości Staroście O.. Pismem z dnia 26 września 2000 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. zwrócił się do wnioskodawców o wyjaśnienia co do pisma z dnia [...] września 2000 r. Pismem z dnia [...] października 2000 r. B. A. i W. A. wyjaśnili, iż pismo z dnia [...] września 2000 r. było wnioskiem kierowanym do Wojewody [...] w sprawie ustalenia odszkodowania, a nie odwołaniem. Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] orzekł w punkcie I o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako pgr. [...] o pow. 820 m² na kwotę [...] zł oraz w punkcie II o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za inne nieruchomości, natomiast Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] uchylił punkt I rozstrzygnięcia oraz orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 30/03 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2002 r., wskazując iż dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego niezbędne jest wyjaśnienie kwestii ostateczności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz czy ww. decyzje zapadły w postępowaniu z wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone na skutek wniosku B. A. i W. A. z dnia [...] września 2000 r. wskazując, iż z uwagi na to, że pismo B. A. i W. A. z dnia [...] października 2000 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., decyzja ta stała się ostateczna, a ponowne orzekanie w sprawie, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/08 odrzucił skargę B. A. i W. A. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. B. A. i W. A., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r, znak: [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., wskazując, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosta O. był organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 105 K.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. B. A. i W. A., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazano, iż wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wskazując iż trybem właściwym do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2008 r., oraz z dnia [...] września 2007 r., powinno być postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. B. A. i W. A., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. B. A. i W. A., wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r., podnosząc iż niezbędne jest usunięcie z obrotu prawnego wszystkich wydanych decyzji umorzeniowych tak, aby móc w sposób należyty rozpoznać pierwotny wniosek skarżących i aby nie narażać się na zarzut powagi rzeczy osądzonej. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a. Minister wskazał, że decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., która została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., została wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie przez Starostę O. postępowania, dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania było związane z tym, że w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., umarzająca postępowanie w identycznym przedmiocie, w związku z czym organy prawidłowo uznały za bezprzedmiotowe prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, które zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2000 r. Kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r. należało dokonać, mając na uwadze skutki prawne jakie wywołała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzająca nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. Dalej Minister wywodził, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., wraz ze wszystkimi skutkami prawnymi jakie zostały przez nią wywołane, to należy uznać że pozostaje wciąż aktualne oraz zasadne twierdzenie, że Starosta O. rozpatrując wniosek W. A. i B. A. z dnia [...] września 2000 r., dotyczący wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości oraz wydając w tej sprawie decyzję orzekłby po raz drugi w tym samym trybie i w tej samej sprawie administracyjnej. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju nie ulega bowiem wątpliwości, że pomiędzy postępowaniem wszczętym na wniosek z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz wszczętym na skutek pisma z dnia [...] września 2000 r. zachodzi tożsamość spraw. Przedmiot postępowania w obydwu przypadkach jest ten sam i dotyczy odszkodowania za nieruchomości położone w O., a także dotyczy tych samych osób – W. A. i B. A.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika przy tym, aby uległy zmianie okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Minister uznał, że skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., usunęła z obrotu prawnego decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., to w obrocie prawnym funkcjonuje i pozostaje do rozpatrzenia przez Starostę O. wniosek skarżących z dnia [...] grudnia 1998 r. Jednocześnie wniosek z dnia [...] września 2000 r. nie powinien inicjować nowego postępowania, ale zostać uznany za pismo stron w toku postępowania, z wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. W ocenie Ministra organ rozpatrując wniosek z dnia [...] września 2000 r. organ zobowiązany byłby do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, że toczyłoby się przed nim tożsame postępowanie na skutek poprzedniego wniosku. Dlatego też, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju umorzenie przez Starostę O. postępowania z wniosku z dnia [...] września 2000 r., w stanie prawnym po usunięciu z obrotu prawnego decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., odpowiada przepisom prawa. W skardze z dnia [...] marca 2018 r. B. A. i W. A., zaskarżyli w całości decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., umarzająca postępowanie administracyjne oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., zostały wydane bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowe wnioski były przeciwne. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. oraz poprzedzającej zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. Skarżący podnieśli, że wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja, w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, bowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. Mimo zastosowania się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu Wojewody [...], skarżący nie są w stanie uzyskać rozstrzygnięcia. Skarżący oczekują na rozstrzygnięcie już od niemal 20 lat. Skarżący zwrócili uwagę, na sprzeczność argumentacji organu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że występują dwa wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tożsame nieruchomości - z dnia [...] grudnia 1998 r. oraz z [...] września 2000 r., przy czym pismo z dnia [...] września 2000 r. nie powinno zainicjować nowego postępowania. W praktyce jednak miało to miejsce i w związku z tym doprowadziło do pojawienia się w obrocie prawnym kolejnych, niepotrzebnych decyzji. Logiczne jest, że skoro nie powinno zostać wszczęte nowe postępowanie, to tym bardziej nie powinna zostać w nim wydana decyzja. Minister Inwestycji i Rozwoju błędnie – w ocenie skarżących - przyjął, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] września 2007 r. umarzająca postępowanie oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., utrzymująca w mocy ww. decyzję zostały wydane bez rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie niesporne jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r, znak: [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] wskazując, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosta O. był organem właściwym. Z kolei uprzednio, Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne, prowadzone na skutek wniosku B. A. i W. A. z dnia [...] września 2000 r. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] września 2007 r. Starosta O. wskazał, iż z uwagi na to, że pismo B. A. i W. A. z dnia [...] października 2000 r. nie stanowiło odwołania od decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], decyzja ta stała się ostateczna, a ponowne orzekanie w sprawie, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji. Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności ma skutek wsteczny, należy uznać, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewody [...] spowodowała usunięcie z obrotu prawnego decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...]. Odpadła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci res iudicata, spowodowana funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. To zaś implikuje stwierdzenie, że w dacie wydawania Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne nie istniała przesłanka do jego umorzenia, wskazana w uzasadnieniu tej decyzji. To samo tyczy się decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. I OPS 2/12, CBOSA, należy uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Tymczasem, mimo stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę dla wydania decyzji "zależnej", zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B. A. i W. A., o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. Prowadzenie postępowania drugi raz w tej samej sprawie jest postępowaniem, które nie powinno się toczyć, a postępowanie pozbawione prawnych podstaw podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja wydana drugi raz w tej samej sprawie obarczona byłaby z kolei wadą nieważności bowiem skutecznym byłby wówczas zarzut res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA Nr 1, poz. 47, decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzja ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz.", Kraków 2005 r., s. 968). Organ nie dostrzegł jednak, że ze względu na skutki ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2000 r. (skoro stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek z mocą wsteczną, to "unieważniona" decyzja nie wywołuje skutków od daty jej podjęcia) odpadła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego decyzją Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., co w świetle uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odmienne działanie organu stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 105 K.p.a. Ponadto nie bez znaczenia jest okoliczność, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne, w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wskazując iż trybem właściwym do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2008 r., oraz z dnia [...] września 2007 r., powinno być postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Związanie organu administracji wydaną przez siebie decyzją ma znaczenie także dla strony: uzyskuje ona informację o definitywnym – na danym etapie postępowania – stanowisku organu w sprawie. Zmiana stanowiska organu niezgodna jest również z art. 8 i 9 K.p.a. Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje przedstawioną wykładnię prawa. W związku z omówionymi naruszeniami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (pkt 1 sentencji). O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., Na zasądzoną kwotę [...] zł złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).