IV SA/Wa 987/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę IV SA/Wa 987/16 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2014 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania T. K. i K. K. – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...].05.2014 r. nr [...], odmawiającą uwzględnienia wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 21 m². Stan faktyczny prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...].06.2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod cześć ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Z treści księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 roku właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli T. K. oraz K. K.. W dniu [...] kwietnia 2014 r. byli właściciele przedmiotowej nieruchomości złożyli do Prezydenta m. W. wniosek o wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość. Jako podstawę roszczenia odszkodowawczego wskazali decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2011 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod cześć ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Wobec tego Organ I. instancji przyjął w decyzji z dnia [...].05.2014 r., a potwierdził to Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, że Wnioskodawcy precyzyjnie określili swoje żądanie we wniosku inicjującym postępowanie, w wyniku czego wszczęte zostało postępowanie odszkodowawcze, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Strony – jak podkreśliły organy obu instancji - nie podnosiły kwestii niewłaściwego zakwalifikowania ich wniosku na etapie zapoznawania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. Wojewoda potwierdził też prawidłowość ustaleń poczynionych przez Organ I. instancji, że przedmiotowy wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 cyt. ustawy, stanowiącego termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. W przedmiotowej sprawie wniosek T. K. i K. K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wpłynął bezsprzecznie po terminie określonym w omawianym przepisie, a mianowicie po 31 grudnia 2005 r.. Taka sytuacja stanowiła przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Organ nie mógł rozpatrzeć merytorycznie sprawy, a jedynie odmówić uwzględnienia wniosku. We wniesionej skardze T. i K. małż. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucili naruszenie: 1) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegające na tym, że decyzja Wojewody [...] narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, a przede wszystkim naruszyła konstytucyjną zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych; 2) art. 7, 77, 97 § 1 pkt 4, 107 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.; 3) przede wszystkim zaś nierozpatrzenie zarzutów podnoszonych w odwołaniu - nieuwzględnienie słusznego wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a decyzja została skierowana do strony postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa (złożono skargę do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w trybie art. 156 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu prowadzącym do jej uchylenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że we wniosku o wypłatę odszkodowania Skarżący wyraźnie powołali się na decyzję z Wojewody [...] z dnia 6 czerwca 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod cześć ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 21 m². Tym samym Wnioskodawcy wyraźnie określili swoje żądanie we wniosku inicjującym postępowanie. Wobec tego Organ I. instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt wszczęcia owego postępowania w oparciu o art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Prezydent m. W. wyraźnie wskazał w piśmie informacyjnym z dnia [...].04.2014 r., doręczonym Wnioskodawcom. T. i K. małż. K. nie zakwestionowali takiego zakwalifikowania ich wniosku jako niewłaściwego na etapie zapoznawania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. Dopiero po uzyskaniu niekorzystnej decyzji I. instancji wnieśli zastrzeżenia do tego rozstrzygnięcia. Otrzymanie decyzji niespełniającej ich oczekiwań w zakresie uzyskania odszkodowania za przedmiotową działkę nie oznacza jednak, że decyzja ta jest błędna lub była niezgodna z ich żądaniem. Należy mieć na względzie, że art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wynika z niego, że tzw. postępowanie komunalizacyjne składa się z dwóch etapów, w których zapadają odrębne decyzje administracyjne. W ramach pierwszego z nich właściwy wojewoda wydaje decyzję na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia stanowi wówczas wyłączny dowód nabycia przez odpowiedni podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności konkretnej nieruchomości - wyodrębnionej geodezyjnie działki o określonej powierzchni i granicach. Z kolei w drugim etapie - postępowaniu odszkodowawczym - zapada decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie, wydawana przez właściwego starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W myśl art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wobec tego trafnie w przedmiotowej sprawie ustaliły Organy obu instancji, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2014 r. T. i K. małż. K. o odszkodowanie, winien zostać zakwalifikowany przez Organy jako złożony w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a bezsprzecznie wpłynął po terminie określonym w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości tak judykatury jak i doktryny, że w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy - określony przez ustawodawcę - termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego). Nie może więc być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany przez rozstrzygający sprawę organ lub orzekający w niej sąd. W sytuacji przedawnienia wniesienia żądania roszczenie o odszkodowanie z tego tytułu wygasa, co skutkuje nieuwzględnieniem żądania strony. Organ nie rozpatruje zatem merytorycznie sprawy, a jedynie odmawia uwzględnienia wniosku, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tego względu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżących, że w ich sytuacji doszło do naruszenia gwarantowanej konstytucyjnie zasady równości wobec prawa. Wręcz przeciwnie, każdy podmiot pozostający w identycznej sytuacji spotkałby się z odmową uwzględnienia wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne, a więc zaliczony przed 1 stycznia 1999 roku do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Wbrew zarzutom skargi nie doszło też do naruszenia zagwarantowanej konstytucyjnie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. Organy nie naruszyły też konstytucyjnej zasady ochrony własności i innych praw majątkowych. Prawo własności nie ma bowiem charakteru absolutnego i jego ochrona doznaje ograniczeń, wynikających z obowiązujących regulacji ustawowych, w tym m. in. ograniczających w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, także tych odszkodowawczych. Nie można też zgodzić się ze Skarżącymi, że kwestionowane rozstrzygniecie zamknęło im drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W żadnym razie rozstrzygnięcie o wygaśnięciu roszczenia odszkodowawczego, zgłoszonego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z uwagi na uchybienie terminu, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, nie stoi na przeszkodzie zainicjowaniu postępowania odszkodowawczego w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku Skarżących, nie zachodzi w takiej sytuacji res iudicata. Wobec tego i ten zarzut skargi nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został prawidłowo wyjaśniony przez Organy obu instancji, przy czym Wojewoda spełnił wymogi wynikające z art. 15 k.p.a. Nie było też podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, zważywszy, że przekroczenie terminu prekluzyjnego, wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tak musiałoby prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku Stron o ustalenie i przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dochodzonego w tym właśnie trybie, z uwagi na przedawnienie żądania. W tym kontekście nie ma istotnego wpływu na to rozstrzygnięcie zainicjowanie przez Skarżących postępowania nieważnościowego przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju co do decyzji Wojewody [...] z [...].04.2011 r. Okoliczność ta nie stanowiłaby więc zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, właściwie wyjaśniono stan faktyczny niniejszej sprawy, materiał dowodowy konieczny do jej rozpoznania został prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, a następnie właściwie rozpatrzony tak przez Organ I. instancji jak i przez Wojewodę. W ocenie Sądu, istniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji I. instancji, a motywy takiego rozstrzygnięcia w sposób przejrzysty i jednoznaczny Wojewoda przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji. Reasumując należy stwierdzić, że nie doszło do zarzuconego naruszenia artykułów: 7, 77, 97 § 1 pkt 4, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.