IV SA/Wa 988/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza nieważność postanowienia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. K. K. (opiekun prawny małoletniej I. K.) skierował do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Zespół w Województwie [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Zespół w Województwie [...] wydając zaskarżone postanowienie oparł się na przesłance niemożności wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Minister wyjaśnił, że od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], którego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, K. K. złożył odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...]. Wojewódzki Zespół w Województwie [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Powiatowego Zespołu w [...]. W dniu [...] października 2017 r. K. K. odwołał się do Sądu Rejonowego w [...], który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. akt [...]) zmienił zaskarżone orzeczenie o niepełnosprawności małoletniej I. K., w ten sposób, że zaliczył orzekaną do osób niepełnosprawnych na okres od sierpnia 2017 r. do września 2018 r. z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "[...] " oraz uznał, że orzekana wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Ministra z chwilą wniesienia przez K. K. odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu w Województwie [...] do Sądu Rejonowego sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej a stała się sprawą, która została rozpoznana na gruncie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Tym samym Wojewódzki Zespół w Województwie [...] pozbawiony został możliwości procedowania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2017 r. Minister zwrócił również uwagę na fakt, iż prowadzenie postępowania nieważnościowego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w przedmiotowej sprawie, naruszyłoby zasadę res iudicata (powagi rzeczy osądzonej). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. zarzucając mu błędną wykładnię prawa poprzez stwierdzenie, że sprawa została osądzona. Skarżący podał, że po wyczerpaniu drogi administracyjnej odwołał się do Sądu Cywilnego nie od rozstrzygnięć administracyjnych ,lecz przede wszystkim od ustaleń natury medycznej małoletniej I. K., a w związku z tym Sąd Cywilny z urzędu powołał biegłego lekarza, który tylko i wyłącznie ustosunkował się do stanu zdrowia małoletniej, a nie postępowania przed I. i II. instancją, w związku z tym błędnie Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej w swym postanowieniu wskazał, że gdyby Wojewódzki Zespól poprowadziłby sprawę w kierunku nieważności i instancji naruszało by to zasadę (powagi rzeczy osadzonej).  Zdaniem Skarżącego, sytuacja gdy powiatowy zespół nie powołał biegłego lekarza powinna i musiała skłonić organ II instancji do uznania tej decyzji za nieistniającą, co w zupełności nie przeszkodziło by w procedowaniu Sądowi w [...], który w ustaleniu niepełnosprawności nie jest związany decyzjami organów rentowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru - właśnie w ten sposób swoje ustawowe obowiązki wypełnił Wojewoda [...] w stosunku do Powiatowego Zespołu w [...]. Organ I instancji według Skarżącego naruszył normy postępowania administracyjnego nie stosując przepisu bezwzględnie obowiązującego w przypadku lekarza o odpowiedniej specjalizacji do schorzenia małoletniej I. K., w związku z tym całe postępowanie przed tym organem zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwaną dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu kwalifikującym go do stwierdzenia nieważności. Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., zwaną dalej "ustawą o rehabilitacji wynika, że właściwym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja (pkt 1); oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (pkt 2). Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ustawa o rehabilitacji reguluje tryb orzekania o niepełnosprawności, wskazując organy powołane do tego i sposób wnoszenia odwołań. Dopiero w sprawach nieunormowanych przepisami tej ustawy, zgodnie z art. 66 stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności, uwzględniając tryb postępowania przy orzekaniu oraz skład i sposób powoływania i odwoływania członków zespołów orzekających, a także sposób działania tych zespołów uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110). Zawiera ono również regulacje dotyczące składu orzekającego zespołów powiatowego i wojewódzkiego przy wydawaniu orzeczenia o umorzeniu postępowania i postanowień o charakterze procesowym (§ 19 ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3). Zgodnie z § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje: 1) orzeczenie o umorzeniu postępowania; 2) postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania; 3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia. Z powyższego wynika, że zespoły powiatowe, jak i wojewódzkie, są organami kolegialnymi, które mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość, i które orzekają w składach co najmniej dwuosobowych. Natomiast przewodniczący tych zespołów, poza udziałem w składach orzekających, mają własne zadania - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno-biurową. Nie posiadają oni jednak kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też do samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechny jest przy tym pogląd, że do koniecznych elementów orzeczenia należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10). Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków organu. Takie stanowisko zajął też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25). W wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 744/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organy kolegialne działały jednoosobowo, a wydane przez nie orzeczenia zostały podpisane wyłącznie przez przewodniczących zespołów, to konieczne jest stwierdzenie ich nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. określającego istotne elementy decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i wskazuje, że powyższe stanowisko NSA winno być również rozciągnięte na postanowienia, które musi zawierać istotne elementy wskazane w art. 124 § 1 K.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że brak oznaczenia członków zespołu orzekającego w I. instancji oraz podpisanie postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. jedynie przez przewodniczącego zespołu prowadzi do stwierdzenia nieważności tego postanowienia z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 124 § 1 Kpa. Brak jest bowiem podstaw do uznania, by postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, podjęte na podstawie art. 61a K.p.a., mogło zostać wydane jednoosobowo przez Przewodniczącego Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Zaskarżone postanowienie powinno określać personalnie członków składu orzekającego zespołu i być przez niech podpisane. Skoro postanowienie organu I. instancji zostało wydana z rażącym naruszeniem prawa a wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy, również postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2018 r. musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ odwoławczy nie może bowiem utrzymać w mocy orzeczenie organu I. instancji w sytuacji, gdy jest ono wadliwe. Jeżeli organ odwoławczy nie usunął naruszenia prawa popełnionego przez organ I. instancji to utrzymując w mocy to postanowienie naruszył w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Jednocześnie z uwagi na dostrzeżone uchybienia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa należało orzec jak w pkt 1 sentencji, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Ppsa należało orzec jak w pkt 2 sentencji. Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie o jakim mowa w art. 119 pkt 3 Ppsa, Sąd rozstrzygnął sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.