IV SA/Wa 99/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. P., O. L. i W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia[...].02.2014 r., Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].05.2013 r. Nr [...], w której: 1. Ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości 100152,00 zł i przyznano: 1) w wysokości 80121,60 zł. na rzecz O. L. s. F. i T. V.(współwłaściciela 8/10 części nieruchomości) nieznanego z miejsca pobytu, dla którego postanowieniem z dnia [...].09.2006 r, Sąd Rejonowy dla W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich (sygn. akt [...]) ustanowił kuratora w osobie M. P., 2) w wysokości 10015,20 zł na rzecz M. P. s. J. i D., zam. w [...] przy ul. [...] (współwłaściciela 1/10 części nieruchomości), 3) w wysokości 10015,20 zł na rzecz W. P. s. J. i D., zam. w [...] przy ul, [...] (współwłaściciela 1/10 części nieruchomości) - za grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 390 m² z obrębu [...], zajęty pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...] w [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. stał się Powiat [...], co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.2007 r. (znak: [..]) stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [....] stycznia 1999 r. prawa własności tej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (powiatową). 2. Odmówiono przyznania nieruchomości zamiennej, o którą wnioskodawcy wystąpili jednocześnie z wnioskiem o ustalenie wysokości odszkodowania, stanowiącej działkę [...] o pow. 413 m² obręb 143, położoną w [...] (właściciel Skarb Państwa). 3. Stwierdzono, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 23 sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się uprawnieniami nr [...]. 4. Poinformowano, że zapłaty odszkodowania w wysokości 100152,00 zł dokona Starostwo Powiatowe w [...] ze środków Skarbu Państwa w terminie czternastu dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. 5. Poinformowano, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosowane będą przepisy Kodeksu cywilnego. 6. Poinformowano, że jeżeli wypłata odszkodowania natrafi na przeszkody, albo osoba uprawniona odmówi jego przejęcia, suma odszkodowania przypadająca do wypłaty zostanie złożona do depozytu sądowego, zgodnie z art 133 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta [...] podał, że w przedmiotowej sprawie wykonane zostały kolejno dwa operaty szacunkowe przez dwóch niezależnych rzeczoznawców. W dniu [...].11.2011 r. rzeczoznawca legitymujący się uprawnieniami nr [...] sporządził wycenę, w której wartość nieruchomości została określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych gruntów przeważających wśród gruntów przyległych do działki wycenianej. Ze względu na niewłaściwy - zdaniem organu prowadzącego - dobór nieruchomości przyjętych do wyceny Starosta [...] zlecił wykonanie kolejnego operatu przez innego rzeczoznawcę wyłonionego w drodze postępowania o zamówienie publiczne. Następnie Starosta [...] poinformował Strony o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości, ze względu na niewłaściwy - wg organu - dobór nieruchomości przyjętych do wyceny (rzeczoznawca pominął rynek transakcji nieruchomościami drogowymi). W dniu [...].08.2012 r. do akt sprawy dołączony został operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się uprawnieniami nr [...], wyłonionego w drodze postępowania o zamówienie publiczne. Biegły wycenił roszczeniową nieruchomość w analogiczny sposób. Po wnikliwej analizie obu operatów szacunkowych Starosta [...] ustalił ostatecznie wysokość odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego w dniu [...].08.2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się uprawnieniami nr [...]. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i przy przyjęciu faktycznego sposobu jej użytkowania. Zakresem wyceny objęto prawo własności do nieruchomości wg stanu nieruchomości przyjętego na dzień [...].10.1998 r. oraz wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania. Warunki zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, określał w 1998 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Nieruchomość znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem KZo, w liniach rozgraniczających istniejącej ul [...], którą określano jako ulicę zbiorczą obszarową (nazwa używana na określenie drogi obsługującej obiekty publicznej działalności gospodarczej w strefie podmiejskiej, tereny zabudowy wiejskiej położone w sąsiedztwie drogi [...] lub stanowiącej przedłużenie drogi lokalnej o szerokości (w liniach rozgraniczających) 25 metrów. Nieruchomości niezabudowane, podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, były w obrocie na rynku w okresie 2 lat poprzedzającym wycenę. Na wybór metodologii wyceny miały wpływ następujące czynniki: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcja terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istniejące urządzenia infrastruktury technicznej i stan zagospodarowania nieruchomości, dostępność danych o nieruchomościach podobnych i ich otoczeniu, uwarunkowania wynikające z podstaw materialno-prawnych wyceny oraz stan prawny nieruchomości. W tym okresie rynek lokalny charakteryzował się dużą liczbą transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi po budownictwo jednorodzinne. Mało było natomiast umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne - zanotowano, ich zaledwie kilkanaście przy czym jedną ze stron umowy - kupującymi - były organy jednostek samorządu terytorialnego. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej zastosowano metody prowadzące do ustalenia jej wartości rynkowej zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W celu ustalenia wartości rynkowej prawa własności zastosowano podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości: "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen." Tzn., jak wynika z pkt 3.1. noty interpretacyjnej nr 1 (NI): "znane są ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, warunki dokonania transakcji, a także cechy nieruchomości wpływające na te ceny, zwłaszcza na ich zróżnicowanie." Pkt 3.3 NI 1 stanowi, że: "do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości." Jednocześnie, zgodnie z pkt 3.7 (NI): "Do wyceny przyjmuje się informacje o cenach transakcyjnych pochodzących z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Rzeczoznawca majątkowy powinien dokonywać oceny przydatności cen podanych w tych umowach pod kątem możliwości ich wykorzystywania w procesie szacowania." W wyniku analizy umów sprzedaży (ok. 50 transakcji), w których określono przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe i ok. 10 przenoszących własność nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Przy tej liczbie transakcji możliwe jest zastosowanie podejścia porównawczego, w zależności od wyboru do porównań odpowiedniej bazy cen, metody korygowania ceny średniej (w pierwszym przypadku) i porównywania parami (w przypadku transakcji drogowych, jeśli spełniają one kryteria transakcji rynkowych). Przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości; "do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości." Zgodnie z § 4 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia: "przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości." Wg pkt 4.1 NI: "wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi." Podstawowym założeniem tej metody jest zasada porównywania obiektów parami, czyli obiektu wzorcowego o znanej cenie i cechach z obiektem szacowanym o znanych cechach, lecz nieznanej wartości. Wybór jednej z metod wyceny jest konsekwencją analizy segmentów rynku i bazy cen transakcyjnych. W celu przeprowadzenia procedury szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca dokonał oceny rynku transakcji dokonanych w ostatnich 2 latach w mieście [...] (zbiór transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, w których przedmiotem zbycia było prawo własności nieruchomości oraz zbiór transakcji nieruchomościami pod drogi publiczne). Analizując rynek miasta [...], których rynki są najbardziej podobne ze względu miejski charakter, uznano, iż z powodu nie zapewnienia transakcjom nieruchomościami pod drogi wszystkich atrybutów transakcji rynkowych i nieco odmienny od przedmiotowego stan prawny wyceny nieruchomości pod drogi przyjęto do wyceny bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości, z której wydzielono pas gruntu pod drogę. Na podstawie obserwacji rynku oraz danych i informacji i uzyskanych w Starostwie Powiatowym w [...] oraz w agencjach nieruchomości ustalono, iż na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych na kształtowanie się cen szczególny wpływ miały: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania oraz wielkość nieruchomości. Na podstawie tych kryteriów ustalono cechy rynkowe nieruchomości na rynku lokalnym. Wartość rynkowa wycenianego prawa własności mieści się w granicach cen transakcji odnotowanych na lokalnym rynku nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem transakcji nieruchomościami położonymi w sąsiednich obrębach geodezyjnych jest wyższa od wartości średniej ze względu na dobrą lokalizację (stosunkową bliskość do stacji PKP i sąsiedztwo - usytuowanie przy drodze przelotowej). Walorem nieruchomości są duże obszary lasów sosnowych rozciągających się w całej dzielnicy [...]. Pismem z [...].09.2012 r. Starosta [...] wezwał Stronę do zapoznania z wyceną sporządzoną na potrzeby toczącego się postępowania, aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu [...].10.2012 r. Pan M. P. wystąpił z prośbą o wydłużenie okresu na zgłoszenie uwag do operatu, a następnie w dniu [...].10.2012 r. wniósł o wydanie decyzji na podstawie operatu z [...].11.2011 r. Ze względu na uwzględnienie przez biegłego w wycenie z [....].08.2012 r. cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi Starosta [..], w piśmie z [...].10.2012 r. kierowanym do Strony uzasadnił, dlaczego nie może przychylić się do powyższego wniosku. Ponieważ operat szacunkowy z [...].08.2012 r. został sporządzony w analogiczny sposób jak poprzedni, Starosta [...] mając na uwadze przepisy art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. wezwał biegłego pismem z dnia [...].11.2012 r. do przeanalizowania wyceny, jej korektę i uzupełnienie. Rzeczoznawca ustosunkował się do stawianych zarzutów w wyjaśnieniach z [...].11.2012 r. Wyjaśnienia zostały przesłane Stronie przy piśmie z [...].11.2012 r. W dniu [...].01.2013 r. Starosta [...] wezwał Stronę postępowania do zajęcia stanowiska w sprawie sporządzonej na potrzeby toczącego się postępowania wyceny, przesyłając jednocześnie kserokopię wyceny przedmiotowej nieruchomości. M. P. w piśmie z dnia [...].01.2013 r. zgłosił zastrzeżenia do operatu szacunkowego i zażądał zakończenia postępowania prowadzącego do ustalenia wysokości odszkodowania za ten grunt na podstawie wyceny z dnia [...].11.2011 r. Organ prowadzący postępowanie uznał, że metodologia wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny operatu zarówno przez organy administracji, jak i przez sąd, gdyż należy ona do sfery wiadomości specjalnych, których zarówno organ administracji publicznej jak i Sąd nie posiadają. Odnosząc się do żądania przyznania wnioskodawcom nieruchomości zamiennej, stanowiącej działkę [...] o pow. 413 m² obręb [...], położoną w [...] (właściciel Skarb Państwa) Starosta [...] reprezentujący interesy Skarbu Państwa wystąpił w dniu [...].05.2012 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie długoterminowej umowy dzierżawy na okres 16 lat. Do dnia wydania niniejszej decyzji Wojewoda [...] nie podjął decyzji w powyższej sprawie. Działka ta została przeznaczona przez Starostę [....] w planie wykorzystania zasobu Skarbu Państwa na lata 2012 — 2014 do wydzierżawienia na rzecz dotychczasowego dzierżawcy Polskiego K. S.A. Działka ew. nr [...] obręb [...] w [...] zabudowana jest działającą stacją benzynową i znajduje się w posiadaniu P. S.A. Jak wynika z korespondencji prowadzonej pomiędzy Starostą [...] a P. S.A., teren na którym wybudowana została stacja benzynowa początkowo był w posiadaniu (od 1953 roku) C.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. sygn. akt I Ns 544/97 stwierdzono zasiedzenie tego gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Następcą prawnym po C. jest P. S.A., który nieprzerwanie prowadzi na tym terenie stację benzynową. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...].02.2014 r., Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy wskazaną decyzję Starosty [...] z dnia [...].05.2013 r. Nr [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Podał, że poprzednią decyzję o odszkodowaniu uchylił i w ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie po raz kolejny sporządzony został e przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. operat. Najpierw z dnia [...].07.2011 r., lecz zbiegło się to ze zmianą rozporządzenia RM z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości. Wobec tego wskazany rzeczoznawca w dniu [...].11.2011 r. ponownie sporządził operat uwzględniający zmiany przepisów. Starosta [....] pismem z dnia [...].07.2012 r. poinformował jednakże strony, iż ze względu na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do wyceny (pominięcie rynku transakcji nieruchomościami drogowymi) konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Wobec tego w dniu [...].08.2012 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – T. O. został sporządzony nowy operat szacunkowy, po analizie którego organ I. instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną powiatową w [...]. Został on opatrzony klauzulą aktualności w trybie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy podał, iż sporządzono go przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównania transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Biegły wyjaśnił też w tym oparcie, że sporządzenie wyceny na transakcjach "drogowych" nie było możliwe m.in. z uwagi na duży rozrzut cen nie dający się uzasadnić ani lokalizacją, ani innymi cechami rynkowymi nieruchomości oraz z uwagi na "nieco odmienny obecnie stan prawny wyceny nieruchomości pod drogi". Rzeczoznawca uznał zatem, iż określenie wartości przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe w oparciu o odnotowane transakcje drogowe. Wojewoda stwierdził następnie, że autor operatu szacunkowego z dnia [...].08.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą jego aktualność) T. O. ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 12 transakcji (strona 25 operatu) umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości niezabudowanych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe o cenach jednostkowych od 127 zł/m do 308 zł/m. Ostatecznie, po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja na rynku lokalnym, sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania nieruchomości, infrastruktura techniczna i dostępność komunikacyjna, wielkość i kształt nieruchomości) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m² wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 390 m² w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości 256,80 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powiatową - ul. [...] na poziomie 100.152 zł według stanu na dzień [...] października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Organ I. instancji poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zwrócił się o zajęcie stanowiska w sprawie sporządzonej wyceny. W odpowiedzi, M. P. wniósł o ustalenie odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...].11.2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. P., nie zgadzając się z innymi operatami sporządzonymi w przedmiotowej sprawie. Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż organ I. instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego z uwagi na to, iż rzeczoznawca majątkowy M. P. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...].11.2011 r. pominął rynek transakcji nieruchomościami drogowymi. Biegły stwierdził bowiem w operacie, że analiza transakcji nieruchomości pod drogi wskazuje na to, że nie spełniają one warunku transakcji rynkowych. W ocenie organu odwoławczego, przyjęty przez organ I. instancji do ustalenia odszkodowania, operat szacunkowy z dnia [...].08.2012 r. (z klauzulą potwierdzającą jego aktualność) sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. O. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wojewoda stwierdził także, iż zgodnie z art. 131 ust. 1 ugn organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego o przyznanie nieruchomości zamiennej, jednakże nie jest zobowiązany przyznać jej w ramach odszkodowania. Ocenił, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] wnikliwie rozpatrzył wniosek właścicieli nieruchomości o przyznanie nieruchomości zamiennej i w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, czym dopełnił obowiązku wynikającego z art. 131 ust. 1 ugn. We wniesionej skardze M. P., działający w imieniu własnym oraz jako kurator O. L., a także jako pełnomocnik W. P. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie przez Wojewodę co do meritum przez: 1. ustalenie wysokości odszkodowania za teren zabrany pod drogę powiatową w wysokości określonej przez biegłego o uprawnieniach nr [...] (operat z [...].11.2011 r.). Uznanie, że prowadzenie postępowania odszkodowawczego w oparciu o operat z [...].08.2012 r. nie jest uprawnione i nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach i orzecznictwie; 2. właściwe rozpatrzenie wniosku o przydzielenie mienia zamiennego - działki [...] obręb [...] w O. - w ramach "rozliczenia" tego odszkodowania, gdyż dotychczasowe działania organów w tej sprawie były prowadzone z rażącym naruszeniem art. 6 i 11 K.p.a. oraz zasady równości zapisanej w art 32 ust 1 Konstytucji RP i jako takie jest nieważne; 3. zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, wg zasad przewidzianych prawem. Skarżący zarzucił, że zdaniem wnioskodawców, ich odwołanie nie zostało prawidłowo rozpatrzone. Zdaniem strony prawidłowe postępowanie, celem określenia wartości odszkodowania, zostało zakończone gdy upłynął stronom termin do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń co do operatu rzeczoznawcy nr [...], a więc [...].12.2011 r. Po tej dacie, przy braku zgłoszonych zastrzeżeń przez strony, starosta winien zamknąć postępowanie dowodowe i ustalić wysokość odszkodowania, zgodnie z przyjętym operatem z [...].11.2011 r. Podniósł, że Starostwo nie przekazało tego operatu rzeczoznawcy do uzupełnienia, jeśli miało zastrzeżenia, pracę przyjęło i rozliczyło, regulując rachunek. Następnie zleciło sporządzenie kolejnego operatu. Stwierdził, że w warunkach silnej regresji cen (rzeczoznawca majątkowy p. O. wskazał iż wynosiła ona, - 0.7% miesięcznie) wysokość odszkodowania w zakwestionowanym operacie rzeczoznawcy nr [...] i rzeczoznawcy nr [...] były bardzo zbliżone. Wnioskodawcy nie mogą jednak ponosić kosztów spadku wartości nieruchomości w czasie nieuzasadnionego przewlekania wydania decyzji i "castingu" operatów, którego ustawa nie przewiduje. Zarzucił także brak wnikliwego, wyjaśnienia kwestii odmowy przyznania żądanej nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości poparł argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem M. P. wyjaśnił, że nieruchomość zamienna, o której przyznanie się ubiegał winna zostać mu przyznana, oświadczył bowiem, że dla stacji benzynowej O. wydana została decyzja o rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co ustalenia Wojewody poczynione w zaskarżonej decyzji należało uznać za przedwczesne. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się od wielu lat, a dotyczącym gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 390 m² z obrębu [...], zajęta pod drogę publiczną (powiatową) – ul. [...] w [...], sporządzonych zostało kilka operatów szacunkowych dla wyceny tej nieruchomości. Początkowo opracowywane operaty były kwestionowane przez wnioskodawców. Pierwszym zaakceptowanym przez nich operatem szacunkowym, sporządzonym dla tej nieruchomości był przygotowany, po uwzględnieniu zarzutów wnioskodawców, operat szacunkowy z dnia [...].11.2011 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. (nr uprawnień [...]). Wycenił on najwyżej tę nieruchomość. Wnioskodawcy nie wnieśli do niego żadnych zastrzeżeń. Starosta [...] dostrzegł jednakże, że w niewłaściwy sposób dobrane zostały nieruchomości przyjęte do wyceny. Wadliwość operatu szacunkowego z dnia [...].11.2011 r., w ocenie Wojewody, miała polegać na pominięciu rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Wobec tego Starosta [...] pismem z dnia [...].07.2012 r. poinformował strony, iż konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Następnie zlecił wykonanie kolejnego operatu przez innego rzeczoznawcę, wyłonionego w drodze postępowania o zamówienie publiczne. Kolejny biegły T. O., legitymujący się uprawnieniami nr [...], wyłoniony w ramach przeprowadzonego przetargu - w operacie szacunkowym z dnia [...].08.2012 r. uznał za zasadne pominięcie rynku transakcji nieruchomościami drogowymi. Biegły ten wyjaśnił w oparcie z dnia [...].08.2012 r., że oparcie wyceny na transakcjach "drogowych" nie było możliwe m.in. z uwagi na duży rozrzut cen nie dający się uzasadnić ani lokalizacją, ani innymi cechami rynkowymi nieruchomości oraz z uwagi na "nieco odmienny obecnie stan prawny wyceny nieruchomości pod drogi". W konkluzji rzeczoznawca ten uznał, iż określenie wartości przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe w oparciu o odnotowane transakcje drogowe. Jego wnioski w tym przedmiocie były zatem zbieżne z ustaleniami operatu z dnia [...].11.2011 r. W nim bowiem rzeczoznawca majątkowy M. P. również zawarł takie stwierdzenie (por. s. 11 tego operatu), choć nieco odmiennie zostały uzasadnione. Stan ten podsumował to w swej decyzji Starosta stwierdzając, że mało było umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne - zanotowano, ich zaledwie kilkanaście, przy czym jedną ze stron umowy - kupującymi - były organy jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego do określenia wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej zastosowano metody prowadzące do ustalenia jej wartości rynkowej zgodnie z art. 150 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej zwanej ugn). W celu ustalenia wartości rynkowej prawa własności zastosowano podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości i nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z kolei ze znowelizowanym § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wobec tego, skoro operat z dnia [...].08.2012 r. również ustalił brak możliwości oparcia wyceny przedmiotowej nieruchomości na transakcjach "drogowych", a oparty był na tej samej metodzie, na organach spoczywał obowiązek poczynienia szczegółowych ustaleń, czy wartość przedmiotowej nieruchomości została prawidłowo oszacowana w operacie z dnia [...].11.2011 r. (ustalono ją na 123.630 zł), czy też w opatrzonym klauzulą aktualności operacie z dnia [...].08.2012 r., (gdzie wartość ta wyniosła 100.152 zł). Takiej oceny żądali wnioskodawcy, opowiadając się za przyjęciem wyceny z operatu sporządzonego [...].11.2011 r. Wbrew twierdzeniu Wojewody, konieczne było zatem porównanie przyjętej w nich metodyki oraz prawidłowości doboru nieruchomości do wyceny, przy podejściu porównawczym za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości. Wobec nietrafności zarzutu Starosty o potrzebie uwzględnienia rynku transakcji nieruchomościami drogowymi – celowe stało się dokonanie oceny, który z tych operatów w sposób właściwy oszacował tę nieruchomość. Podkreślenia wymaga, powszechnie akceptowany w orzecznictwie brak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. Dokonuje oceny wiarygodności otrzymanej opinii. Dla realizacji tego celu na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań, zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności (por. wyrok z dnia 04.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/2006, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 281387). Organ może m. in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, zwłaszcza w sytuacji, gdy dla tej samej nieruchomości, sporządzone zostały dwa operaty, przy zastosowaniu tej samej metody i oba są aktualne, a wynikają z nich inne ustalenia. W tym kontekście nie jest więc wystarczające wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego ostatni operat z dnia [...].08.2012 r. – z której to możliwości skorzystał organ - o zajęcie stanowiska, wobec zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców pod jego adresem. Odpowiedź uzyskana w tym przedmiocie w piśmie z dnia [...].11.2012 r. jest bardzo ogólna i nie wartościuje obu opracowań. Jest to zresztą oczywiste, z uwagi na zasady etyki obowiązujące w tym zawodzie. Sprowadza się w zasadzie do poszerzenia argumentacji o zasadności pominięcia rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, co założono w obu tych operatach. Wobec tego zasadny jest zarzut skargi, że trafność pominięcia ustaleń operatu z dnia [...].11.2011 r., winna być wyczerpująco rozważona i wykazana przez organ odwoławczy w jego rozstrzygnięciu, przy zachowaniu wymogów wynikających z artykułów: 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. Wojewoda zobowiązany był zatem do wnikliwego rozważenia, czy Starosta był uprawniony do pominięcia ustaleń operatu z dnia [...].11.2011 r. Wskazanych obowiązków nie dopełnił. Podsumowując stwierdzić zatem należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy był uprawniony, a nawet zobowiązany do przeprowadzenia w pierwszym rzędzie samodzielnej oceny prawidłowości sporządzonego operatu. W sytuacji, gdy dysponuje dwoma operatami, których wadliwość nie została wykazana, a których ustalenia są odmienne, winien podjąć próbę takiej oceny, a gdyby nastręczała nadmierne trudności, z uwagi na potrzebę posiadania wiadomości specjalnych, winien rozważyć zasadność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o taką ocenę, po uprzednim ustaleniu, czy rzeczoznawca, który przygotował operat z dnia [...].11.2011 r., może potwierdzić jego aktualność. W zaskarżonej decyzji ustalenia takie zostały pominięte, a organ odwoławczy skoncentrował się wyłącznie na ocenie prawidłowości operatu z dnia [...].08.2012 r., jakby a priori przyjmując nadal, że operat z dnia [...].11.2011 r. nie był prawidłowy, mimo braku wykazania jego wadliwości. Nadto zgodnie z art. 131 ust. 1 ugn, w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna, co oznacza iż organ ma możliwość a nie obowiązek przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej. Nadanie nieruchomości zamiennej nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne. Stanowisko odmowne organ winien jednak wyczerpująco uzasadnić, tak by przyjętym ustaleniom nie można było zarzucić dowolności. Wobec tego, odnośnie kwestii odmowy przyznania wnioskodawcom nieruchomości zamiennej w postaci działki o nr. ew. [...] obręb [...] o pow. 413 m², położonej w [...], przy ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda winien ustalić, czy rzeczywiście stacja benzynowa P. S.A., z której działalnością wiązało się przyznanie tej Spółce dzierżawy przedmiotowej działki, ma zostać rozebrana i zlikwidowana (którą to informację skarżący podał na rozprawie), co mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie żądania skarżących w tym przedmiocie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. i 2. sentencji. Orzekając w punkcie 3. sentencji Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań w nim zawartych. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy rozważy także, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, wskazane w art. 138 § 2 K.p.a.