IV SA/Wa 990/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. (znak [...]), Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], wymierzającej Wójtowi Gminy Z. karę pieniężną w kwocie 20.000,00 zł za niedotrzymanie terminów realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w Programie Ochrony Powietrza. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, WIOŚ) w dniu [...] sierpnia 2017 roku wydał decyzję wymierzającą Wójtowi Gminy Z. (zwanego dalej w treści skargi "Wójtem") karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) za niedotrzymanie terminów realizacji zadań, nałożonych na lata 2013-2015 w Programie Ochrony Powietrza dla Województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia 30 września 2013 roku (zwanym dalej "POP"). Podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego była przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w okresie od 16 maja 2017r. do 6 czerwca 2017 r., kontrola wykonania zadań określonych w POP, przez Wójta Gminy Z.. W ramach kontroli stwierdzono, że Wójt Gminy Z. nie zrealizował w terminie zadania przewidzianego dla Gminy na lata 2013 — 2015, które zostało określone w POP, tj. zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP — dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości poprzez zastosowanie zachęt finansowych dla mieszkańców Gminy Z., w celu osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...], w którym zostało opisane naruszenie polegające na braku realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.2 POP. [...] WIOŚ, pismem z dnia 21 czerwca 2017 r., znak: [...], zawiadomił Wójta Gminy Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie wymierzenia kąty pieniężnej, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych dla Wójta Gminy Z. w POP. Następnie pismem z dnia 12 lipca 2017 r., znak: [...], [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. W związku z powyższym zawiadomieniem, Wójt Gminy Z. pismem z dnia 20 lipca 2017 r., znak: [...], poinformował [...] WIOŚ o podjętych działaniach mających na celu wyeliminowanie bądź ograniczenie niskiej emisji. Ponadto Strona, przedstawiła wątpliwości, które zostały również podniesione w odwołaniu a mianowicie, czy organ I instancji dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz czy w sprawnie zebrano pełen materiał dowodowy konieczny do jej rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów [...] WIOŚ, zaskarżoną w odwołaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], wymierzył Wójtowi Gminy Z. karę pieniężną w kwocie 20 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP. Gmina Z. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] września 2017 r., który decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ wskazał, że organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie zarzutów odwołania wskazał, że sprawuje nadzór nad realizacją zadań wskazanych w POP i nie jest odpowiedzialny za opracowywanie programu i jego treść. Ponadto z zapisu pkt 3.1.1.2 POP wynika, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem na wymianę starych, niesprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe, a zadanie to winny wykonywać organy wykonawcze gmin, a nie ich mieszkańcy. W związku z tym organ II instancji nie uznał wymiany kotłów i pieców niedofinansowanych przez Gminę Z. jako realizację zadania o jakim mowa w pkt 3.1.1.2 POP. Organ II instancji wskazał, że Gmina Z. nie osiągnęła efektu ekologicznego, a sumaryczny wskaźnik ograniczenia pyłu PM 10 wyniósł 0 Mg, za co także odpowiedzialny był Wójt i co powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 315a ustawy Poś. Organ podniósł również, że Wójt Gminy Z. nie uwzględnił w całorocznym sprawozdaniu z realizacji POP wymian niskosprawnych urządzeń grzewczych udzielanych bez wsparcia Gminy Z.. Ponadto Wójt podpisał protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji. Uzasadniając wysokość orzeczonej kary GIOŚ wskazał, że jej wysokość kary jest dolnej granicy, gdyż Wójt zrealizował pozostałe zadania z POP. GIOŚ wskazał, że Program ochrony powietrza dla województwa [...] na lata 2013-2015 został określony uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 września 2013r. nr [...] w sprawie POP. Zarząd Województwa [...] poinformował o rozpoczęciu konsultacji społecznych projektu POP oraz poprosił o wydanie opinii do projektu uchwały, a Wójt Gminy Z. nie wniósł uwag. Organ zauważył ze zgodnie z art. 91 ust.2a ustawy Poś , niewydanie opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oznacza akceptację owej uchwały. Podniesiono także, że prowadzenie innych inwestycji na terenie Gminy nie stanowi usprawiedliwienia niewykonania zapisów uchwały. Organ wskazał przy tym że obowiązkiem Wójta Gminy była analiza wszystkich spoczywających na nim obowiązków i takie gospodarowanie środkami własnymi lub pozyskanymi z zewnątrz, aby możliwe było wypełnienie zapisów uchwały w sprawie POP. Organ wyjaśnił również że WIOŚ przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej Wójtowi Gminy P. kierował się interesem społecznym, gdyż niezrealizowanie zadań nałożonych w POP skutkuje brakiem poprawy jakości powietrza, co prowadzi do obniżenia komfortu życia mieszkańców Gminy. Zdaniem GIOŚ, WIOŚ w myśl art. 7 k.p.a. dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Nie zgadzając się z ww. orzeczeniem Wójt Gminy Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1) uchylenie skarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. (znak [...]) i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7-9, art. 75 § 1, art. 77 w związku z art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie i nienależytą ocenę materiału zebranego, przejawiającą się na wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przedwcześnie - tzn. bez zebrania całego koniecznego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, w tym materiału wyraźnie wskazanego przez Skarżącego w jej odwołaniu, co nie pozwoliło na wyjaśnienie sprawy i spowodowało rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z materiału dowodowego (które wskazuje w uzasadnieniu) na niekorzyść Skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił m.in. nierealność wykonania zadania wskazanego w pkt 3.1.1.2. POP, nieuwzględnienie prywatnych wymian pieców/kotłów węglowych przez mieszkańców Gminy Z., niezgodność decyzji organów obu instancji z wynikami kontroli oraz brak zapewnienia możliwości prawnych usuwania prywatnych kotłów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja GIOŚ z dnia 14 lutego 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie), którą wymierzono karę pieniężną Wójtowi Gminy Z. w wysokości 20.000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] o uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r. Podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonego aktu był przepis art. 315a ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 799 – dalej: ustawa Poś) stanowiący, iż w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000zł do 500.000 zł. Przy czym karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W niniejszej sprawie jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie P., w dniach 16 maja – 6 czerwca 2017r., kontroli wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r.(protokół kontroli nr [...]). Z treści podpisanego przez Wójta Gminy Z. protokołu wynika, że nie zrealizował w terminie zadania przewidzianego dla Gminy w programie ochrony powietrza (dalej: POP) w latach 2013-2015. Nie jest kwestią sporną między stronami, że nie zostało zrealizowane zadanie określone w pkt 3.1.1.2 POP — dot. wymiany kotłów węglowych na nowoczesne węglowe w wymaganej ilości poprzez zastosowanie zachęt finansowych dla mieszkańców Gminy Z., w celu osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego. Powyższe wskazuje, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP w pkt 3.1.1.2. Zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę (organem tym zgodnie z POP był Wójt Gminy Z.). Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w wysokości bliskiej najniższej przewidzianej przez przepis, a organ w decyzji w sposób wystarczający, zdaniem Sądu, umotywował dlaczego kara została wymierzona w takiej właśnie wysokości. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Sąd uznał, że pozostaje ona bez znaczenia w świetle brzmienia art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś dla wydania decyzji nakładającej karę w momencie gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Jak wskazano bowiem wyżej jeżeli zaistniały przesłanki do wymierzenia kary to organ ma obligatoryjny obowiązek ją wymierzyć. Okoliczności natomiast wskazywane przez skarżącą uzasadniające niemożność wykonania POP w zakreślonym terminie stanowić mogą i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiły przedmiot analizy i rozważań w zakresie wysokości kary która jest nakładana na podmiot odpowiedzialny. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego. Zapewniły również stronom postępowania możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.