IV SA/Wa 992/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. S., E. S. i P. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Z., P. i E. S. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. północno - zachodniego etap II, wyłożonego do publicznego wglądu, kwestionując ustalenia planu dotyczące minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki budowlanej określonej na 1500 m2. Skarżący są współwłaścicielami działki o powierzchni 1852 m2 położonej przy ul. [...]. Każdy ze współwłaścicieli chciałby zlokalizować na działce budynek mieszkalny dla zaspokojenia własnych potrzeb. Wnoszą o zmniejszenie normatywu działki budowlanej w jednostce oznaczonej na rysunku planu symbolem 8 MN, w obszarze której położona jest działka z 1500 m2 do 600 m2. Taki normatyw umożliwi podział działki i budowę trzech domów dla każdego współwłaściciela. Rada Miejska K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że ustalony na 1500 m2 normatyw nowowydzielanych działek budowlanych ma na celu ograniczenie intensywności zabudowy i zachowanie walorów uzdrowiskowych K.. Tereny położone w sąsiedztwie ulicy [...] znajdują się w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej. Rygorom tym nie podlegają działki wcześniej wydzielone nawet jeśli mają powierzchnię mniejszą od przyjętej w projekcie planu i nie tracą statusu działek budowlanych. Projekt planu adaptuje istniejące podziały działek natomiast nie dopuszcza do tworzenia nowych działek o powierzchni mniejszej niż ustalone dla całego obszaru. Rada rozważyła argumenty wnoszących zarzut i zajęła stanowisko, że plan dopuści podział działki nr [...] na dwie działki o powierzchni zbliżonej do normatywu przyjętego w planie, zmniejszając normatyw dla działek które powstaną z działki nr [...] z 1500 m2 do 900 m2. Przyjmując takie ustalenie Rada kierowała się proporcjami i usytuowaniem działki w stosunku do ulicy i uznała, że podział działki na dwie o powierzchni nie mniejszej niż 900 m2 każda, umożliwi korzystniejsze ich zagospodarowanie niż działki nr [...] w całości. Dopuszczenie podziału na trzy działki, z których każda mogłaby mieć około 600 m2, w rażący sposób odbiegałaby od standardów zabudowy przyjętych w projekcie planu. Takie ustalenie pozytywnie zaopiniowała Komisja Rozwoju Ładu Przestrzennego i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej na posiedzeniu dnia [...] listopada 2007 r. Ustalenie projektu planu, które kwestionują skarżący ingeruje w sygn. akt IV SA/Wa 992/08 prawo własności, narusza ich interes prawny ale dzieje się to w zgodzie z prawem, w granicach określonych przez ustawę. Jeżeli korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone w wyniku ustaleń planu, właścicielowi przysługuje roszczenie wobec gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości, przy czym gmina może zaoferować nieruchomość zamienną. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z., P. i E. S.. W skardze podnoszą te same argumenty co w zarzucie. W ich ocenie uzasadnienie uchwały, że podział działki na trzy rażąco odbiegałby od standardów zabudowy przyjętej w planie oraz spowodował intensyfikację zabudowy, jest niezasadne. W latach 2000 - 2007 wydano pozwolenie na budowę przy ul. [...] trzech budynków na jednej działce w zabudowie szeregowej, a przy ul. [...] powstaje budynek wielorodzinny, co nie było uznane za intensywną zabudowę ani nie naruszało standardów zabudowy. Odmowa uwzględnienia zarzutu jest ich zdaniem naruszeniem zasad współżycia społecznego i preferowaniem developerów którzy są w stanie kupić działkę 1500 m2 i wybudować na niej trzy budynki mieszkalne z garażami i sprzedać z dużym zyskiem. W odpowiedzi na skargę Rada wnosi o jej oddalenie i dodatkowo wywodzi, że uwzględnienie zarzutu skarżących spowodowałoby zbyt duże odejście od standardów zabudowy przyjętych w Studium. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminnych uzdrowiskach (Dz.U. z 2005 r., Nr 167 poz. 1399) nałożyła na gminy obowiązek sporządzenia planów miejscowych dla terenów stref ochrony uzdrowiskowej. Postępowania administracyjne w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zawieszone do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek został złożony po dniu 2 października 2005 r. Kryteria, które spełnia zabudowa realizowana na podstawie zezwoleń wydanych w okresie braku planu, różnią się w zasadniczy sposób od kryteriów jakie stawia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W planie gmina ma obowiązek wyartykułować swoje priorytety w zakresie zabudowy w sposób zgodny z polityką przestrzenną wymienioną w Studium. W ocenie Rady wymogi dotyczące decyzji indywidualnych ustalających warunki zabudowy są bardziej liberalne niż te określone w planie. sygn. akt IV SA/Wa 992/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r., Nr 19 poz. 139 ze zm.) gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne" oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być uznane za dowolność działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. W sytuacjach konfliktowych gmina musi poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Prawo własności choć konstytucyjnie chronione, może być ograniczone w drodze ustawy i takim aktem ograniczającym prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następuje na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowane między innymi przez składanie zarzutów do projektu planu. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem przepisów prawa. W sytuacji, gdy naruszony zostaje interes prawny wnoszącego zarzut ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie uprawnień wynikających z art. 4 cyt. ustawy, wówczas choć zostaje naruszony prawem chroniony interes właściciela nieruchomości Rada nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Odrzucenie zarzutu w takich okolicznościach nie może skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwały. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] położonej przy ul. [...] o powierzchni 1862 m2. Według ustaleń projektu planu nowowydzielane działki sygn. akt IV SA/Wa 992/08 budowlane nie mogą być mniejsze niż 1500 m2. Ustalenie to narusza interes prawny skarżących, którzy chcieliby podzielić działkę na trzy, o powierzchni po 600 m2 każda i zabudować je budynkami mieszkalnymi. Domagają się więc zmiany zapisu w projekcie planu i dopuszczenie podziału ich działek zgodnie z oczekiwaniami. Oznacza to, że chcą odstąpienia od przyjętego w planie normatywu powierzchni działki budowlanej w odniesieniu do działki której są współwłaścicielami. Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd nie oceniał jej z punktu widzenia celowości czy też słuszności przyjętego w planie ustalenia, a jedynie czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż podjęcie uchwały zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Również wymóg przewidziany przez art. 24 ust. 3 ustawy by uchwała odrzucająca zarzut zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w ocenie Sądu nie został w żadnym stopniu naruszony. Rada w uzasadnieniu podała przyczyny, dla których zarzut odrzuciła a jednocześnie wskazała, że w odniesieniu do działki skarżących przyjęła ustalenie dopuszczające podział działki na dwie po 900 m2 każda, z zachowaniem prawa zabudowy. Przytoczonym przez Radę argumentom nie można odmówić słuszności. Należy bowiem zauważyć, ze działka położona jest w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej, a przyjęta w projekcie planu minimalna powierzchnia nowowydzielanych działek budowlanych ma służyć ograniczeniu intensywności zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. zatwierdzone uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. preferuje budownictwo mieszkaniowe ekstensywne na działkach o powierzchni od 1000 do 3000 m2 w zależności od obszaru. Zgodnie z art. 18 ust. 2 cyt. ustawy ustalenia projektu planu muszą być spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Należy więc podzielić stanowisko Rady, że dopuszczenie podziału działki o nr [...] na trzy działki po około 600 m2 w rażący sposób odbiegałoby od standardów zabudowy wynikających ze Studium i przyjętych w projekcie planu. Projekt planu w zakresie zakwestionowanym przez skarżących nie daje podstaw do przyjęcia, że gmina nadużyła swoich uprawnień planistycznych wynikających z ustawy. Twierdzenia skarżących, że w dotychczasowej polityce zagospodarowania przestrzennego sygn. akt IV SA/Wa 992/08 realizowanej poprzez wydawanie decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu gmina akceptowała podziały na działki o małej powierzchni i wydawała pozwolenia na budowę na tych działkach, nie mogą być argumentem, który skutecznie mógłby podważyć to ustalenie. Procedurę planistyczną cechuje rygoryzm w zakresie spójności ustaleń planu z polityką przestrzenną gminy zawartą w studium. W odniesieniu do warunków zabudowy takiego wymogu nie ma. Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym z 2005 r. nałożyła na gminy obowiązek sporządzenia planów dla terenów strefy ochrony uzdrowiskowej. Zostały wstrzymane postępowania administracyjne w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia projektu planu w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej w przypadku uchwalenia planu będą gwarancją, że zabudowa intensywna w strefie ochrony uzdrowiskowej nie będzie realizowana. Uwzględnienie przez Radę w części postulatu skarżących przez dopuszczenie podziału działki nr [...] na dwie o powierzchni po 900 m2 z prawem zabudowy jest przejawem kompromisu pomiędzy wymaganiami w zakresie polityki przestrzennej gminy a interesem jej mieszkańców. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.