IV SA/Wa 993/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2004 r. Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania Stowarzyszenia E. w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. udzielającej E. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie remontu południowego odcinka Jeziorka P., dolnego przyczółka przepustu na drogę polną oraz pomostu drewnianego -- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących: 1. złamania zakazów obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (obejmującego swym zasięgiem także lokalizację konkretnego jeziora); 2. pominięcia konieczności ustalenia linii brzegowej - wskazał, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) - zgodnie z jej art. 153 staje się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Jeziorko P. znajduje się na terenie obszaru chronionego krajobrazu utworzonego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. znowelizowanego rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł jednak, iż "akty prawne, określające ich reżim prawny obowiązują jedynie w takim zakresie, w jakim są zasadne z ograniczeniami wymienionymi w art. 24 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Oznacza to, że jeżeli do rozporządzenia o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu zostały wpisane zakazy, które aktualnie nie znajdują podstawy prawnej w art. 24, to takie zakazy przestały obowiązywać. Tak więc wymienione przez Stowarzyszenie E. ograniczenia obowiązujące na terenie chronionego krajobrazu utraciły swoją moc prawną". Co do zarzutu dotyczącego ustalenia linii brzegowej, to organ II instancji stwierdził, że ta kwestia winna być przedmiotem odrębnego postępowania, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek odpowiadający wymogom formalnym, określonym w art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). W złożonej skardze Stowarzyszenie E. wniosło o uchylenie opisanej decyzji Wojewody [...]. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia organ II instancji w lakonicznym uzasadnieniu błędnie przyjął, że wskazane w odwołaniu zakazy z rozporządzenia tworzącego [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (w szczególności naruszanie naturalnej sieci hydrograficznej jezior, zmiany naturalnego charakteru ich brzegu, niszczenie roślinności wodnej i nawodnej) nie mieszczą się w katalogu ustanowionym w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto dla konieczności uwzględnienia zakazu lokalizowania budynków i budowli w odległości mniejszej niż 20 m od brzegów naturalnych cieków niezbędne jest ustalenie najpierw granic brzegu. Zwrócono też uwagę, że przy rozstrzyganiu sprawy wadliwie zaakceptowano dysponowanie przez inwestora prawem do terenu znajdującego się w granicach naturalnych brzegów Jeziorka P. (ma on "przywrócić bieg naturalnego brzegu jeziora"). Według skarżącego Stowarzyszenia w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym pominięto również spełnienie obowiązków wynikających z art. 128 ust. 6 i 122 1 pkt 1 — Prawa wodnego, skoro nie ustalono usytuowania i warunków wykonania urządzenia wodnego — pomostu drewnianego i nie zawarto zgody na wycięcie roślin z wód i brzegów. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej "odrzucenie" podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i dodając w szczególności, iż jego zdaniem w konkretnym przypadku nie było konieczności wydawania oddzielnej zgody na usunięcie roślin (przy pracach polegających na odmuleniu dna i wyprofilowaniu skarp oczywiste jest także usunięcie roślin). Uznanie poglądu odmiennego oznaczałoby "wymóg wydawania zgody na wycinkę roślin przy wszystkich robotach konserwacyjnych cieków tzn. utrzymaniowych, które nie wymagają uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych". Ponadto, jak zwrócono uwagę wydane pozwolenie wodnoprawne nakazuje wykonanie wszystkich robót zgodnie z operatem wodnoprawnym i aneksem do tego operatu - ten zaś określa lokalizacje przedmiotowego pomostu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z niżej podanych względów. Na wstępie wypada zauważyć, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy wjej całokształcie, a nie tylko na zajęciu stanowiska, co do zarzutów odwołania (por. wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r. sygn. akt V SA 137/92 ONSA 1993 nr 1, poz. 22 "Wspólnota" 1993 nr 39 str. 18). Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany jest oczywiście do stosowania się do wszelkich reguł postępowania administracyjnego. Musi zatem także dążyć do pełnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 kpa, przestrzegać wymogów art. 8 i art. 11 kpa, a swoje stanowisko wyjaśnić w uzasadnieniu spełniającym kryteria art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa. W ocenie Sądu Wojewoda [...] rozstrzygając w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej obowiązkom. Skarżące Stowarzyszenie słusznie zauważyło niedopuszczalną lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Treść tego uzasadnienia nie świadczy o zastosowaniu się organu odwoławczego do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Zawiera jedynie zdawkowe i zupełnie nieprzekonujące ustosunkowanie się do wniesionego odwołania. O ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie świadczyć winno wyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego analizy wniosku wszczynającego postępowanie (zwłaszcza dokładne wyjaśnienie rodzaju przedsięwzięć proponowanych przez wnioskodawcę), przeprowadzenie oceny dopuszczalności uwzględnienia tego wniosku w świetle obowiązujących przepisów - i w razie przekonania o możliwości uwzględnienia wniosku właściwe ukształtowanie treści rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] tego wszystkiego nie dokonał. Zważyć przy tym należy, iż to z treści decyzji administracyjnej winny wynikać motywy stanowiska zajętego przez organ administracji publicznej. Strona musi mieć bowiem prawo do czerpania pełnej i wszechstronnej wiedzy o przyczynach określonego zachowania się rozstrzygającego organu - z treści decyzji. Z nią bowiem polemizuje i to ona staje się przedmiotem oceny legalności w sądzie administracyjnym. Bez znaczenia dla wyniku kontroli zaskarżonego aktu są zatem z zasady wszystkie późniejsze wypowiedzi rozstrzygającego organu, które nie mogą już sanować niedostatków kontrolowanego aktu. Uwagę tę należy odnieść w niniejszej sprawie do wywodów odpowiedzi na skargę rozszerzających argumentację w stosunku do treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego trafnie podniesiono w skardze brak rzetelnego i przekonującego odniesienia się Wojewody [...] do zarzutów zgłoszonych już w odwołaniu. Na podstawie niezwykle ogólnikowych zapisów uzasadnienia zaskarżonej decyzji można przyjąć, że organ odwoławczy uznał nieaktualność zakazów ustanowionych dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, skoro utraciły swą moc w świetle katalogu zawartego w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody . Rozstrzygający organ nie przedstawił jednak przy tym żadnej analizy porównującej treść zakazów ustanowionych dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu z brzmieniem art. 24 powołanej wyżej ustawy. W tym celu niezbędne było zaś przeprowadzenie szczegółowej i wnikliwej interpretacji użytych przez pracodawcę terminów i zwrotów w obu aktach prawnych (tzn. w rozporządzeniu i ustawie). Wobec zaniechania przez rozstrzygający organ spełnienia tego wymogu jego stanowisko nie może być uznane za przekonujące, a postawa Wojewody [...] świadczy o arbitralności jego postępowania, która musiała spowodować wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie wyraźnie podkreślić trzeba, iż w niniejszej sprawie istotne będzie zbadanie aktualności tylko tych zakazów ustanowionych dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które mają wprost znaczenie z punktu widzenia przedmiotu konkretnego postępowania (tzn. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie). Kwestia zachowania zatem odległości budynków planowanego osiedla mieszkaniowego od linii brzegowej wykraczałyby poza przedmiot niniejszego postępowania. Co do zagadnienia ustalenie linii brzegowej Jeziorka P., to wprawdzie rację ma rozstrzygający organ, iż art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. przewiduje z zasady przeprowadzenie odrębnego postępowania wszczynającego na wniosek odpowiadający wymaganiom formalnym, określonym w tym przepisie, ale jednocześnie zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie nie wskazano na jakiej podstawie przyjęto przebieg pierwotnej linii brzegowej (niezbędnej do przywrócenia naturalnych brzegów jeziora, w konsekwencji prowadzącej do zwiększenia powierzchni przedmiotowego zbiornika wodnego, jak to określono w operacie wodnoprawnym, do którego odwołało się (pozwolenie wodnoprawne). Poza tym zauważyć trzeba, iż art. 15 ust. 9 cytowanej ustawy wprowadza obowiązek łącznego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego i ustalenia linii brzegowych, gdy chodzi o przypadek wykonania budowli regulacyjnych. W niniejszej sprawie rozstrzygano w I instancji między innymi o wyprofilowanie skarp odmulonego jeziora i ich "ubezpieczenia" w określony sposób. Należało zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie chodziło o wykonanie także budowli regulujących w rozumieniu powołanego przepisu. Z urzędu zauważyć też należy, iż poza jakąkolwiek oceną Wojewody [...] znalazła się kwestia dopuszczalności wydania konkretnego pozwolenia wodnoprawnego w świetle art. 125 pkt 2 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r. (organ I instancji przytoczył zaś tylko brzmienia tego przepisu i powołał się na złożenie przez wnioskodawcę wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W końcu zdaniem Sądu niezbędne jest podkreślenie, że pozwolenie wodnoprawne tak jak każda decyzja administracyjna jednoznacznie musi sama określić prawa i obowiązki jej adresata. Za niewskazane należy zatem uznać odsyłanie do treści materiałów przedstawianych w toku postępowania. Na marginesie należy też podnieść, iż wbrew wypowiedzi Wojewody [...] aneks do operatu wodnoprawnego nie zawiera wcale zapisów określających lokalizację pomostu objętego pozwoleniem wodnoprawnym. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).