IV SA/Wa 993/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz O. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") z [...] marca 2019 r., w której uchylono decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] stycznia 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego "polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku łączności publicznej CTM (centrum telekomunikacji międzymiastowej), planowanej na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...] " i umorzono postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 1 września 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku łączności publicznej CTM (centrum telekomunikacji międzymiastowej) na działce o nr ew. [...] z obr. [...] , położonej w [...] , przy ul. [...] . Inwestor wskazał, że inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę budynku łączności publicznej CTM (centrum telekomunikacji międzymiastowej) o parametrach: powierzchnia terenu inwestycji ok. 3750 m2, pow. terenu podlegająca przekształceniu ok. 600 m2, pow. całkowita istniejącego budynku ok. 30 500 m2, pow. całkowita budynku po rozbudowie ok. 69 500 m2, wysokość planowanego budynku ok. 150 m/45 kondygnacji. W charakterystyce inwestycji podano, że obecna funkcja obiektu to usługi łączności. Budynek w stanie istniejącym to pomieszczenia biurowe, techniczne, socjalne, sale konferencyjne, powierzchnie komunikacyjne. W związku z planowaną inwestycją funkcja obiektu nie ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego. W ocenie wnioskodawcy inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A. z siedzibą w [...] . Dla obszaru, w którym znajduje się teren objęty wnioskiem uchwalony został miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] - uchwała z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Rady Miasta [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] grudnia 2017r., poz. [...] . Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego "polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku łączności publicznej CTM (centrum telekomunikacji międzymiastowej), planowanej na części dz. ew. nr [...] w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...] . Prezydent wskazał, że inwestor nie wyjaśnił w pełni, w jaki sposób planowana inwestycja (...) obejmuje składniki infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiące elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. W związku z powyższym wnioskowana inwestycja (...) nie może zostać zakwalifikowana do inwestycji celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2018 r. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. SKO zawiesiło postępowanie do czasu prawomocnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ., poz. [...] ), dotyczące uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2406/18, Naczelny Sąd Administracyjny częściowo uwzględnił skargę kasacyjną Miasta [...], uchylając częściowo zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/18 i w tym zakresie oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, częściowo zaś oddalił skargę kasacyjną. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. podjęło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r., uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. i umorzyło postępowanie prowadzone przez organ I instancji. SKO stanęło na stanowisku, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, bowiem nie stanowi budowy, utrzymania czy wykonania obiektu lub urządzenia łączności publicznej, lecz ma być przebudową i rozbudową budynku o charakterze administracyjno – biurowym, w którym/na którym umieszczone są urządzenia łączności publicznej. Planowana przebudowa i rozbudowa dotyczy przebudowy i rozbudowy budynku, a nie obiektu lub urządzenia łączności publicznej sensu stricte. Wystąpienie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy planowane zamierzenie budowlane nie zalicza się do tego rodzaju inwestycji, uznać należy za próbę ominięcia ograniczeń w zabudowie terenu. Realizacja planowanej inwestycji musi zostać poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie umorzenia przez organ II instancji postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem: 1. przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegający na błędnym ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego, – art. 77 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, krajowym i międzynarodowym, niesłużącą interesowi własnemu inwestora, co wprost wynikało z wniosku z 1 września 2016 r., – art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakimi przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) niezgodne jest zamierzenie inwestycyjne, – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. przez umorzenie postępowania pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy lub ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2. prawa materialnego, tj.: - art. 56 u.p.z.p. przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo tego, że organ nie wykazał, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, - art. 6 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt. 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) przez błędne ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne nie stanowi inwestycji celu publicznego i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sytuacji, gdy charakter planowanej inwestycji spełnia kryteria uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt. 18 u.g.n. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - w odpowiedzi na skargę - podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2019 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; wyrok NSA z 8 sierpnia 1995 r., SA/Wr 96/95, OSP 1997, nr 11, poz. 201; wyrok NSA z 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, LEX nr 36602), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986/2, s. 37). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. W ocenie składu orzekającego SKO podjęło przedwcześnie decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy planowana inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku łączności publicznej CTM stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu odwoławczym doszło do uchybienia wspomnianej zasadzie. Zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez uprzednio przeprowadzonego dodatkowego postępowania uzupełniającego zgromadzony dotychczas materiał w sprawie. W szczególności organ odwoławczy nie ustalił we własnym zakresie przez wezwanie inwestora do złożenia dodatkowych pisemnych wyjaśnień; przez przeprowadzenie dowodu z oględzin - czy w budynku znajduje się infrastruktura telekomunikacyjna, w tym urządzenia elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji, jak również czy budynek CTM pełni w przeważającej mierze funkcję biurową i administracyjną czy też główną funkcją budynku jest zapewnienie łączności publicznej. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie, która odbyła się 12 czerwca 2019 r., oświadczył, że "budynek jest w całości przeznaczony pod obsługę urządzeń łączności. W budynku znajdują się pomieszczenia zarówno mieszczące urządzenia techniczne wysokospecjalistyczne, jak i pomieszczenia przeznaczone do obsługi tych urządzeń (pomieszczenia socjalne i biurowe). Żadne z tych pomieszczeń nie jest wykorzystywane na cele, które nie byłyby związane z obsługą urządzeń łączności, w tym nie są wynajmowane podmiotom zewnętrznym." Innymi słowy, organ nie ustalił, ponad wszelką wątpliwość, czy zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiącą realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.), a dalej i art. 2 pkt 8 i pkt 48 oraz pkt 46, pkt 42, pkt 35, pkt 29 i pkt 31 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Przez łączność publiczną – w myśl art. 4 pkt 18 u.g.n. – należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne (elektryczne lub elektroniczne przeznaczone dla zapewnienia telekomunikacji – nadawania, odbioru lub transmisji informacji), oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności (zatem wyliczenie przykładowe, niewyczerpujące) linie, kanalizacje kablowe, slupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 ww. ustawy z 16 lipca 2004 r.). Zaś publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne to usługi telekomunikacyjne polegające głównie na przekazywaniu sygnałów w - publicznej - sieci telekomunikacyjnej, czyli w systemach transmisyjnych oraz w urządzeniach komputacyjnych lub przekierowujących w rozumieniu art. 2 pkt pkt 35 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej nie mieszczą się budynki służące do obsługi klientów korzystających z usług telekomunikacyjnych. Łączność publiczna to działania polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług. Urządzenia telekomunikacyjne to urządzenia przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji, będące elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Zatem obowiązkiem SKO w ramach postępowania odwoławczego było ustalenie i wykazanie – czy wnioskowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników posiada status obiektu czy urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Inaczej ujmując, czy planowana przez skarżącą inwestycja polega na budowie, utrzymaniu, wykonywaniu robót budowlanych dotyczących obiektu czy urządzenia łączności publicznej. Załatwienie sprawy sprowadzające się w istocie do przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 u.g.n. i ujęcia w dwóch zdaniach istoty sprawy, mianowicie stwierdzenia, że wnioskowana przez skarżącą inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego, nie czyni zadość ani zasadom ogólnym, ani dowodowym, postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy jest obowiązany ustalić czy planowana inwestycja jest "zwykłą" inwestycją, dla której lokalizacji niezbędna jest decyzja o warunkach zabudowy czy też zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego, dla której realizacji niezbędna jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopiero wówczas organ będzie mógł podjąć decyzję o charakterze procesowym czy przystąpić do rozpatrzenia sprawy co do istoty, w tym też celu organ powinien z urzędu przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie ustalił miarodajnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w konsekwencji i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., a nadto art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 K.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winno uwzględnić treść powyższych rozważań. Z art. 153 P.p.s.a wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach, które stanowiły uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 500 zł i koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z regulacją § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w kwocie 480 zł, powieszone o opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.