IV SA/Wa 994/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Joanna Dziedzic, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi S. P., I. J., T. K., A. R. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającej na realizacji dwóch dróg publicznych ul. [...]i ul. [...]na działkach o nr ew. [...] obr[...] w W. na terenie Dzielnicy W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień oraz spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku. Przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji i po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści decyzji warunki te zostały określone następująco. W ramach projektu budowlanego należy dążyć, zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do uzyskania ładu przestrzennego tzn. do takich rozwiązań przestrzennych, które tworzyć będą harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze i środowiskowe. W trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy, stosownie do art. 74 i 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zapewnić oszczędne korzystanie z terenu.. Organ wskazał, że działki projektowanych inwestycji posiadają klasyfikację rolną gruntu RIIIb, RIVa i R2IIIb i w związku z tym należy uzyskać decyzję o warunkach wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy postępować zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami określonymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej lub projektowanej według umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Odnośnie warunków obsługi w zakresie komunikacji, organ odwołał się do stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, wyrażonego w piśmie z dnia 24 marca 2004 r. Prezydent W. podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny udział. Uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez współwłaścicieli działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] S. P., I. J. i T. K. nie miały, według Prezydenta W., wpływu na rozstrzygnięcie i nie są przeciwwskazaniem do wydania decyzji. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: S. P., I. J., T. K., M. B., A. R., W. B. i W. B.. S. P., I. J. i T. K. zarzucili naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że realizacja ul. [...] i ul. [...] jest celem publicznym. Natomiast M. B., A. R., W. B. i W. B. zakwestionowali konieczność urządzania tzw. "nawrotek" przy ul. [...] i ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2004 r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania W. B. i W. B. oraz utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że W. B. i W. B. nie wykazali istnienia interesu, który uzasadniałby przyjęcie, że są oni stronami postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że nie są posiadają oni tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], która stanowi współwłasność Al. R. i M. B. Odnosząc się do odwołania A. R. i M. B. organ odwoławczy stwierdził, że nie może być ono uwzględnione "albowiem w decyzji określono przebieg inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. O tym jak ma przebiegać inwestycja decyduje inwestor, jeżeli przebieg ten jest zgodny z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie." Co do odwołania S. P., I. J. i T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jego zarzuty za bezzasadne, podkreślając, że ul. [...] i ul. [...] są drogami gminnymi, czyli publicznymi w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem ich realizacja jest celem publicznym określonym w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargi na powyższe decyzje wnieśli: S. P., I. J. i T. K. oraz A. R. i M. B. Skarżący S. P., I. J. i T. K. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pozbawienie ochrony prawa własności i naruszenie interesów skarżących jako współwłaścicieli działek nr [...] i [...] obręb [...], gdyż realizacja na wymienionych działkach planowanej inwestycji uniemożliwi prawidłowe zagospodarowanie działek skarżących. Podnieśli, że planowana inwestycja w postaci budowy drogi przez działki skarżących nie usprawni i nie zmieni w żaden sposób obecnego stanu komunikacji istniejących ulic [...] z [...] oraz komunikacji tych ulic z ulicami sąsiednimi. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Natomiast skarżący A. R. i M. B. ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu, postulując, by realizacja inwestycji celu publicznego nastąpiła bez zajmowania ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 1 powołanej ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zasada ta nie dotyczy inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, gdyż ich zawiadamia się na piśmie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że inwestycja będzie lokalizowana między innymi na działkach nr [...] do których tytuł prawny przysługuje H. K. (działka nr [...]) oraz S. S. (działka [...]). Osoby te niewątpliwie miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi publicznej na ich nieruchomościach. Pomimo to nie zostały one zawiadomione na piśmie ani o wszczęciu postępowania, ani o rozstrzygnięciach jakie zapadły w sprawie. Jeżeli chodzi o S. S. to organy obu instancji nie podjęły nawet próby dokonania jakiegokolwiek doręczenia, zaś H. K. nie doręczono skutecznie żadnego pisma, gdyż zwracane były one z adnotacją doręczyciela o braku dokładnego adresu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego H. K. i S. S. bez swojej winy nie brali udziału. W wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61§4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom mającym w postępowaniu przymiot strony. Ponadto należy podnieść, iż stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków zasad i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona. Z wykładni gramatycznej powołanego przepisu wynika, że obowiązek przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien być spełniony przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - "w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji". W aktach sprawy znajduje się analiza pasa drogowego ul. T. i ul. P., lecz nie spełnia ona warunków analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w istocie jest to propozycja przebiegu projektowanych linii rozgraniczających drogę. Podnieść także należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, że organ pierwszej i drugiej instancji w zakresie określonym przepisami prawa materialnego i procesowego prowadzą postępowanie wyjaśniające i rozstrzygają sprawę, mając na uwadze obowiązujący stan prawny. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wskazanych zasad. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło bowiem, iż z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustaw z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), która między innymi nadała nowe brzmienie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji to jest [...] października 2004 r., inwestycja celu publicznego była lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy należało stosować odpowiednio. Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że działki, na których projektowana jest inwestycja posiadają klasyfikację rolną gruntu RIIIb, RIVa i R2IIIb i w związku z tym należy uzyskać decyzję o warunkach wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). W związku z tym obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie, czy po dniu 22 września 2004 r. przedmiotowa inwestycja mogła być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.