IV SA/Wa 994/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy, skierowaną do [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "inwestor") decyzję Zarządu [...] (dalej: "Zarząd [...]") nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr [...], w postaci podświetlanej tablicy reklamowej, o wymiarach powierzchni reklamowej 4,0 x 8,0 m, na trenie części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], przy [...] w [...] w [...], w ramach legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał następujący stan sprawy. Pismem z 14 grudnia 2017 r., uzupełnionym w dniu 28 grudnia 2017 r. oraz w dniu 22 stycznia 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. We wniosku wskazano, że prowadzone jest postępowanie legalizacyjne odnośnie do ww. nośnika reklamowego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"). Postanowieniem nr [...] z [...] października 2017 r. PINB nałożył na [...] S.A. obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie wolnostojącego przedmiotowego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 12,65 m, w postaci podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach ok. 4,0 x 8,0 m, zamontowanej do stalowego słupa umieszczonego na betonowym fundamencie o wymiarach ok 240x500x65 cm. Zarząd [...] ustalił, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, oznaczony na mapie literami [...], stanowi część działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Według danych z ewidencji gruntów działka ew. nr [...] w obrębie [...] posiada użytek gruntu, oznaczony symbolem B, co oznacza tereny mieszkaniowe wg § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) i informacji z ewidencji gruntów. Wnioskowana lokalizacja położona jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarząd [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestycja nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obiektów położonych w sąsiedztwie, stanowi element obcy w obszarze analizowanym, nie wpisuje się harmonijnie w dotychczasowy sposób zagospodarowania otoczenia, zakłócając ukształtowany ład przestrzenny. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Kolegium podniosło, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy dokonał oceny sposobu wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego i treści analizy. Ustalenia Kolegium w tym zakresie są zbieżne z ustaleniami organu I instancji, co oznacza, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z § 3 Rozporządzenia. W analizie obszaru organ I instancji stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Analiza tak wyznaczonego obszaru, w zakresie kontynuacji funkcji nie budzi zastrzeżeń, pomimo, że organ I instancji w decyzji jak i załączniku graficznym do decyzji nieprawidłowo określił teren inwestycji, co nie uszło uwadze Kolegium, wskazując go na części działki. Kolegium podniosło, że przedmiotowa inwestycja położona jest przy [...] w [...] w [...], stanowi skrajną działkę w pasie niskiej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową, zlokalizowanej na południe od al. Wilanowskiej. Wnioskowany nośnik reklamowy znajduje się na pograniczu dwóch terenów o różnym sposobie zagospodarowania i jest jedynym w obszarze analizowanym nośnikiem wielkopowierzchniowym o rozmiarze 4m x 8m i wysokości ok. 13 m. Na działce ew. nr [...] w obrębie [...] znajduje się również nośnik reklamowy o nr [...] o wymiarach 3 x 6 m usytuowany przed wnioskowanym nośnikiem. W obszarze analizowanym znajduje się ponadto jeden nośnik o wymiarach ok. 2,5 x 5 m oraz banery reklamowe na ogrodzeniu nieruchomości [...]. W całym obszarze analizowanym są trzy nośniki będące samowolą budowlaną, z czego wnioskowany jest największy i stanowi dominantę w analizowanej przestrzeni. Skoro dla nośników reklamowych, znajdujących się w obszarze analizowanym brak jest wymaganych prawem pozwoleń (decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozwolenia na budowę), to zdaniem Kolegium uznać należy, że obiekty te stanowią samowolę budowlaną. Tablice reklamowe co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Drugą kwestią są parametry planowanego zagospodarowania. Według organu odwoławczego rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych - linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu, jednak parametry te nie dają się zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji, dotyczącej sposobu ustalania wskaźników dla takich tablic. Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej sytuacji samodzielnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w tym gabarytów i formy. Brak jest przy tym zarówno przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym, jak też regulujących dopuszczalny poziom odstępstw od parametrów stwierdzonych w terenie. Według Kolegium, z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należy ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p., wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Jednocześnie, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega nie tylko funkcja danego obiektu, ale przede wszystkim rodzaj zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla ww. nośnika reklamowego spowoduje, że będziemy mieć do czynienia z zabudową o określonych parametrach i zlokalizowaną na słupach z fundamentem trwale związanym z gruntem, jaka nie występuje legalnie w obszarze analizowanym. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w tym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Organ odwoławczy podniósł, że realizacja nośnika reklamowego z fundamentem trwale związanym z gruntem, zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie i wydanie warunków zabudowy jest niemożliwe z uwagi na ocenę sprawy, w aspekcie zgodności z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Według wniosków analizy urbanistyczno-architektonicznej, zalegalizowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego, naruszałoby ład przestrzenny, charakterystyczny dla zabudowy, występującej w obszarze analizowanym. Wprowadzenie wolnostojącego nośnika reklamowego na przedmiotowym terenie nie stanowi kontynuacji istniejących cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, a tym samym dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego obiektu naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast samo niespełnienie przesłanki, przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W skardze [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzuciła organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy skarżącej będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 11 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., określanej dalej: "k.p.a." poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, a przez to wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego; - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W opinii skarżącej, Kolegium mechanicznie załatwiło sprawę, zamiast ocenić materiał dowodowy i postrzegać inwestycję taką jaka w rzeczywistości jest. Dla Kolegium wystarczyło stwierdzenie, że na obszarze analizowanym nie ma innej budowli o podobnej formie architektonicznej i wysokości, która mogłaby stanowić bezpośredni wzorzec do ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego nośnika reklamowego. W ten sposób nie ważna jest istota sprawy, ale wystarczy znaleźć jakąkolwiek różnicę w obecnej zabudowie i zabudowie, której dotyczy zaskarżona decyzja, aby odmówić warunków zabudowy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej decyzji Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) - c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Stanowiący prawną podstawę przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące łub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 cyt. Rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony. Cytowany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki należy postrzegać jako obowiązek organu, prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy, znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Posłużenie się przez ustawodawcę w powoływanych wyżej przepisach nieostrymi pojęciami: "dobre sąsiedztwo", "kontynuacja funkcji" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w danej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów, jak również zasad logiki postępowania. Wykładnia przepisów, zawierających takie normy winna być precyzyjna, wykluczone jest dokonywanie wykładni mogącej spowodować skutki o charakterze prawotwórczym, co byłoby naruszeniem zasady praworządności. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika zakaz domniemania kompetencji, wszystkie działania organów powinny być oparte na konkretnym przepisie, zawierającym normę kompetencyjną. W orzecznictwie TK (por. uchwała TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002, nr 3, poz. 34; wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09) wskazuje się, iż z konstytucyjnej zasady legalności (art. 7 Konstytucji RP), jak również z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Przepis kompetencyjny "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. II OSK 347/16, wyrok NSA z 21 lutego 2008 r., II OSK 54/07, Lex nr 519743; wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, Lex nr 484998; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2010 r., II SA/Lu 616/09, Lex nr 706029; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., II OSK 2135/10, Lex nr 1426707; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 1897/11, Lex nr 1358451; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r., II OSK 2037/11, Lex nr 1354927). Organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Wymaga zatem podkreślenia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, tj. pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego, zastanego na danym terenie, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, http/orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637). Bazując na dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA) można przyjąć, że istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów, nakładanych na jednostkę. Innymi słowy, działania administracji publicznej podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny spełniać kryteria: (a) przydatności, (b) konieczności oraz (c) proporcjonalności sensu stricto. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, CBOSA: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. (...) Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa, przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 152 i n.)". Celem uszczegółowienia powyższych wskazań należy podnieść, że - jak trafnie wskazują komentatorzy, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, CBOSA) - celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia, znajdującego się w treści decyzji. Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy, niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie usuwa jednak z pola widzenia organu m.in. wymagań funkcjonalnych, jako niezbędnych do optymalnej realizacji danej funkcji obszaru, w rozpatrywanym przypadku mieszkaniowej. Implikuje to uznanie, że usługi o charakterze nieuciążliwym nie muszą być sprzeczne z przeważającą funkcją mieszkaniową, ale mogą stanowić jej uzupełnienie. Zdaniem Sądu podnieść należy, że tablice reklamowe, co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej często element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Funkcję zaś samej tablicy można scharakteryzować jako handlowa, czy też usługowa. Jej rolą jest odpłatne prezentowanie danych treści, służy do wynajmu, który zazwyczaj stanowi działalność gospodarczą. Po ustaleniu faktycznego zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem, należałoby się zatem zastanowić, że jeżeli występuje na tym terenie funkcja np. usługowa, to czy z taką funkcją zgodna jest, ewentualna lokalizacja urządzenia służącego reklamie. Oczywiście okoliczności te powinny zostać w sposób wyczerpujący uzasadnione. W niniejszej sprawie skarżąca spółka twierdzi, że w sąsiedztwie obiektu reklamowego znajduje się również funkcja handlowo-usługowa. A także znajdują się tam reklamy w postaci szyldów, reklam w wiatach przystankowych. Niewątpliwie zatem okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeanalizowały w sposób prawidłowy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym obszarze analizowanym. Wyjaśnić bowiem należy, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (vide: wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 634/13; w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1371/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09, CBOSA). W tej sytuacji organy winny przedstawić konkretną argumentację, wynikającą z okoliczności faktycznych danej sprawy, ustalonych w oparciu o szczegółową analizę parametrów zabudowy, znajdującej się na obszarze analizowanym, który winien po uprzednim wyjaśnieniu kwestii, gdzie znajduje się przedmiotowa tablica reklamowa, być wytyczony w sposób zgodny z § 3 ust.2 rozporządzenia. W zaskarżonej decyzji brak takiej szczegółowej i konkretnej argumentacji – oprócz argumentów dotyczących braku legalnie wybudowanych nośników reklamowych - opisującej cechy i funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, które uzasadniają stanowisko organu, że planowana inwestycja nie tylko nie kontynuuje istniejących cech i funkcji istniejącej zabudowy, a wręcz z nią koliduje. Wobec powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegając wad i naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, 107 § k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, sam dokonał naruszenia tych przepisów oraz dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będą wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organy winny przede wszystkim przeanalizować szczegółowo funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym, w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszarze analizowanym w kontekście spełnienia/niespełnienia warunku kontynuacji funkcji. Szczegółowa analiza sprawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu zawierającym konkretną argumentację na poparcie przyjętego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu sądowego, w wysokości 500 zł.