IV SA/Wa 997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne w związku z jego bezprzedmiotowością w sprawie rozpoznania wniosku D. S. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w przedstawionym niżej stanie faktycznym. Prezydenta W. decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r., nakazał D. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] usunięcie odpadów komunalnych, wielkogabarytowych oraz zmieszanych odpadów pochodzących z budowy, remontów, rozbiórek w tym gruzu z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania zgromadzonych na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...] w terminie do dnia [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...] września 2011 r. D. S. zwrócił się z prośbą o przesunięcie terminu usunięcia odpadów do dnia [...] października 2011 r. W dniach [...] września 2011 r. miała miejsce wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że wszystkie odpady nie zostały usunięte. Pismem z dnia [...] września 2011 r. organ poinformował D. S. o braku zgody na zmianę terminu usunięcia odpadów. Pismem z dnia [...] października 2011 r. wnioskodawca wskazał, że pismo z dnia [...] września 2011 r. było w istocie wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 155 k.p.a. W dniu [...] października 2011 r. podczas kolejnej wizji lokalnej ustalono, że odpady zostały usunięte, a teren całkowicie uporządkowany. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent W. umorzył postępowanie z wniosku D. S. podnosząc, że stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. został już przez skarżącego wykonany. Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył D. S., zarzucając jej, że materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wystarczający, a ponadto organ nie poczynił żadnych kroków procesowych w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, że zmiana decyzji byłaby bezprzedmiotowa, gdyż przed rozpoznaniem wniosku skarżący wykonał nałożony na niego obowiązek. Ustalenia wizji lokalnej wskazały, że odpady zostały usunięte z nieruchomości, na której skarżący prowadzi działalność. Dlatego też organ I instancji słusznie umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem D. S. Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że żadna okoliczność stanu faktycznego stanowiąca podstawę do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie budzi wątpliwości i nie jest sporna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. wniósł D. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 61, art. 77, art. 105 § 1, art. 155 k.p.a., w zw. z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Wskazał także, że organ nie zbadał wniosku o zmianę decyzji od strony formalnej. Dodatkowo zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, bez poszanowania interesu prawnego strony, nakierowanego na szybkie wydanie decyzji, której skutkiem byłoby przedłużenie terminu uporządkowania składowiska na ul. [...]. Zdaniem skarżącego organ celowo wykazał się opieszałością w rozpoznaniu wniosku, co doprowadziło do uprzątnięcia odpadów przed wydaniem decyzji oraz nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. W niniejszej sprawie w chwili złożenia wniosku dnia [...] września 2011 r. istniał przedmiot postępowania, co obligowało organ do podjęcia działań prawnych, których obiektywnie poprzez zaniechanie nie dokonał. Organ administracji powinien zatem sprawę rozstrzygnąć na zasadach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podniósł, że bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. naruszyły prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Należy mieć na uwadze, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w wyniku rozpoznania wniosku D. S. o przesunięcie wskazanego w decyzji Prezydenta W. dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] terminu usunięcia odpadów komunalnych, wielkogabarytowych oraz zmieszanych odpadów pochodzących z budowy, remontów, rozbiórek w tym gruzu z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania zgromadzonych na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...], z powodu trudności w wywiązaniu się z nałożonego obowiązku we wskazanym w decyzji terminie. Wniosek ten został złożony w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 155 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zaznaczyć należy, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzje takie są bowiem decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11 Wydanie str. 603 -604, wyrok NSA z 3.07. 2008 r. II OSK 771/07, wyrok SN z 12 grudnia 1997 r. III RN / 92/97 - OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. II OSK 1402/07). Decyzja, o zmianę której wniósł D. S. jest decyzją nakazującą skarżącemu, jako właścicielowi firmy [...], usunięcie odpadów z terenu prowadzonej działalności przy ul. [...]w terminie do dnia [...] września 2011 r. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, tryb o jakim mowa w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011, sygn. akt I OSK 607/10). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast, w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, iż istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie - tzn., czy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, a nadto wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. W świetle powyższego należy uznać, iż rozpoznanie wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r., uzależnione było od ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Podstawą materialnoprawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. jest art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243, ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, działając z urzędu, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przepis ten w zakresie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania ma charakter związany i w tym zakresie decyzja wydana na jego podstawie nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast ta część przepisu, która mówi o wskazaniu przez organ sposobu wykonania tej decyzji, czyli sposobu usunięcia odpadów, ma charakter uznaniowy. Zatem decyzja w zakresie ustalającym sposób usunięcia odpadów może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. W decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. wskazany sposób wykonania decyzji, to ustalony termin na usunięcie odpadów. Rozstrzygniecie w zakresie terminu usunięcia odpadów ma charakter dyskrecjonalny. Zatem wniosek skarżącego o zmianę decyzji w zakresie terminu w trybie art. 155 k.p.a. jest prawnie dopuszczalny. W świetle powyższego należy uznać, iż rozpoznanie wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r., uzależnione było od ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 155 k.p.a. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji orzekające organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń co do zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 155 k.p.a. Organy nie dokonały merytorycznego rozpatrzenia wniosku i nie wydały w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie organów, skoro obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. został wykonany, to postępowanie w przedmiocie wniosku o zmianę terminu wykonania tego obowiązku stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów, iż fakt usunięcia przez skarżącego odpadów przed dniem rozpoznania złożonego wniosku, wskazuje na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania, szczególnie przy uwzględnieniu okoliczności, iż skarżący zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem przed usunięciem w całości tych odpadów. Należy pamiętać, że wniosek nie dotyczy usunięcia odpadów, a zmiany terminu usunięcia odpadów. Samo usunięcie odpadów nie czyni wniosku bezprzedmiotowym. Jedynie usunięcie odpadów w terminie wskazanym w decyzji, mogłoby stanowić o bezprzedmiotowości wniosku skarżącego. W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Zmiana decyzji w zakresie terminu usunięcia odpadów może wpływać na sytuację prawną skarżącego. Skarżący ma prawo oczekiwać rozpoznania wniosku, prawnie dopuszczalnego, złożonego przed upływem terminu wskazanego w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. Nie mogą go obciążać negatywne skutki prawne niewłaściwego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ, który nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, fakt usunięcia odpadów, nie stoi na przeszkodzie rozpoznania wniosku w zakresie zmiany terminu usunięcia odpadów. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę, że przepis art. 155 k.p.a. ustanawia oprócz przesłanki dopuszczalność zmiany decyzji przez przepisy prawa, dodatkową przesłankę jaką jest to, że za wzruszalnością decyzji muszą również przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej stosuje przepis art. 155 k.p.a. na zasadzie uznania administracyjnego Działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, s. 721). Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Biorąc zatem pod uwagę, iż w niniejszej sprawie orzekające organy nie ustaliły czy ustawowe przesłanki rzutujące na kwestię zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zostały spełnione, należy uznać, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą powodującą ich uchylenie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.