IV SA/Wa 997/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] października 2014 r., którym nie stwierdził nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z [...] sierpnia 2013 r., zwanej dalej "decyzją z 2013 roku". Decyzją tą stwierdzono nieważność pkt. V ppkt 2 decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2008 r., o udzieleniu Gminie [...] (zwanej dalej "Gminą") pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków oczyszczonych z modernizowanej oczyszczalni w miejscowości [...] do rzeki [...] (dalej "pozwolenie z 2008 roku"). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z 2013 roku było prowadzone wobec wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej – "WIOŚ"), - zdaniem WIOŚ decyzją z 2013 roku usankcjonowano niezgodny z prawem stan obowiązywania w okresie od 2 lipca 2008 r. dwóch decyzji w tej samej sprawie - udzielających Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki [...] z oczyszczalni w [...], co stanowi rażące naruszenie prawa; od tego dnia stało się ostateczne decyzja o pozwolenie z 2008 roku, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - decyzją Starosty [...] z [...] września 2002 r., zwaną dalej "pozwoleniem z 2002 roku", - istota sprawy w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2013 roku sprowadza się do zbadania przez organ, w trybie postępowania nadzorczego, czy orzeczenie to zostało wydane ze wskazanym przez WIOŚ rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - jak wynika z akt sprawy decyzją z 2002 roku udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki [...]; pozwolenie było udzielone do 31 grudnia 2012 r.; pismem z 25 marca 2008 r. Gmina złożyła wniosek o uchylenie, za zgodą stron, pozwolenia z 2002 roku oraz o udzielenie nowego, zgodnie z załączonym operatem wodnoprawnym; decyzją z 2008 roku udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rzeki [...], stwierdzając jednocześnie wygaśnięcie pozwolenia z 2002 roku (pkt V ppkt 2), - zgodnie z obowiązującą w dniu wydania pozwolenia z 2008 roku treścią art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu; przesłanka ta nie została spełniona; na podstawie wniosku Gminy wszczęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków {zawiadomienie z 3 kwietnia 2008 r.), nie wszczęto natomiast postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia z 2002 roku; organ prowadzący postępowanie nie zapytał również stron postępowania, czy wyrażają zgodę na uchylenie pozwolenia z 2002 roku, o co wnioskowała Gmina i w pozwoleniu z 2008 roku stwierdził wygaśnięcie pozwolenia z 2002 roku (pkt V ppkt 2), - z uwagi na fakt, że pkt V ppkt 2 pozwolenia z 2008 roku został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), decyzją z 2013 roku. stwierdzono jego nieważność, - pomimo że wydając decyzję z 2013 roku, pozostawiono w obrocie prawnym dwie decyzje, udzielające Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki [...], nie można uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, - zwrócono uwagę na fakt, iż Starosta [...] decyzjami z: - [...] lutego 2014 r., stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z 2002 roku (z pozostawieniem urządzeń wodnych i innych obiektów, które były użytkowane na podstawie tego pozwolenia); - [...] lutego 2014 r., cofnął pozwolenie wodnoprawne z 2008 roku; - [...] marca 2014 r., udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki [...], - w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada trwałości ostatecznych decyzji, zaś stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi; postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w oparciu o nieprawidłowości nie mające charakteru wad kwalifikowanych; w rozpatrywanej sprawie warunki takie nie zostały spełnione, - decyzja z 2013 roku nie zawierała wady, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, przez zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a.; jedynie wady tkwiące w samej decyzji dawałyby podstawę do zastosowania tego przepisu. W skardze WIOŚ - reprezentowany przez Pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Polegało ono na uznaniu, że decyzja z 2013 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że jej skutkiem jest pozostawanie w obrocie prawnym dwóch ostatecznych decyzji w tej samej sprawie - udzielających Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki [...] z oczyszczalni w [...]. W uzasadnieniu przywołano m.in. następujące uwarunkowania faktyczne sprawy - w 2013 roku WIOŚ przeprowadził kontrolę oczyszczalni ścieków w [...], stanowiącej własność Gminy; w trakcie kontroli ustalono, że Gmina [...] posiada pozwolenie z 2008 roku; decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna 2 lipca 2008 r., - wobec ustalenia dopiero w 2013 roku., że Gmina ma od 2 lipca 2008 r., nowe pozwolenie, nie zaś to 2002 roku - ujawnienia się po wydaniu ostatecznej decyzji nowych faktów i dowodów - WIOŚ wznowił z urzędu postępowania w sprawie ustalenia: - administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w 2010 r., zakończone ostatecznymi decyzjami z [...] lipca i [...] sierpnia 2010 r. oraz wysokości kosztów pobierania próbek - wykonania pomiarów i analiz ścieków, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, zakończone ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2010 r., - WIOŚ decyzjami z [...] kwietnia 2013 r., uchylił decyzje z [...] lipca 2010 r., w sprawie ustalenia administracyjnej kary biegnącej za odprowadzanie ścieków oraz ustalenia wysokości kosztów pobierania próbek oraz wykonania pomiarów i analiz zaś decyzją z [...] maja 2013 r., decyzję w sprawie wymierzenia kary z [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowania w tej sprawie, - decyzją z 2013 roku stwierdzono, na wniosek Gminy, nieważność pkt V ppkt 2 decyzji o pozwoleniu z 2008 roku, - postanowieniami wydanymi na wniosek strony - Gminy - WIOŚ zawiesił postępowania w sprawie wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie latach 2010 i 2011 warunków korzystania ze środowiska, polegających na odprowadzaniu ścieków z oczyszczalni w [...] do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, którymi są normy zakreślające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 K.p.a., pomimo zamieszczenia ich w regulacji kodeksowej, dotyczącej generalnie kwestii proceduralnych. Organ utrzymał w mocy uprzednią decyzję, którą domówiono stwierdzania nieważności decyzji z 2013 roku, wywodząc że nie jest ona dotknięta wadą nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w kontekście wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Wywodzono wręcz, że jej wydanie było zasadne a więc tym bardziej nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną. Takiej oceny nie sposób podzielić. W sprawie bezsporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne i prawne: - Gmina dysponowała pozwoleniem z 2002 roku, - w 2008 roku wydano Gminie nowe pozwolenie, wygaszając jednocześnie pozwolenie uprzednie (w pkt V ppkt 2 decyzji w przedmiocie pozwolenia), - ostateczną decyzja z 2013 roku stwierdzono nieważność pkt V ppkt 2 decyzji w przedmiocie pozwolenia z 2008 roku, - polenienia z 2002 i 2008 roku zostały wycofane z obrotu decyzjami z 2014 roku. Decyzja z 2013 roku wykreowano więc sytuację, gdy po jej wydaniu - wobec wstecznych skutków orzeczenia o nieważności wygaszenia pozwolenia z 2002 roku (przyjmuje się, że akt, którego nieważność stwierdzono nigdy nie obowiązywał) - w obrocie prawnym, od wydania pozwolenia z 2008 roku, pozostają dwa orzeczenia, określające zasady odprowadzania ścieków z oczyszczalni gminnej (w tym prowadzenia wymaganych pomiarów) i ten stan rzeczy trwał do roku 2014. Bez znaczenia dla oceny tej sytuacji jest tu - sygnalizowana przez organ orzekający - okoliczność, że stosownymi decyzjami, wydanymi w 2014 roku, wyeliminowano z obrotu zarówno pozwolenia z 2002 jak i 2008 roku. Nie może mieć to wpływu na ocenę skutków prawnych wydania orzeczenia z 2013 roku jako rodzącego następstwo w postaci przywrócenia do obrotu prawnego pozwolenia z 2002 roku, pomimo obowiązywania równocześnie innego - z roku 2008. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze że z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie traktowane jest jako wada kwalifikowana orzeczenia (objęta sankcja nieważności). Prawodawca wyraził więc zasadę że nie jest dopuszczalne, aby w obiegu prawnym pozostawały dwa rozstrzygnięcia indywidulane, regulujące odmiennie te same kwestie. Stanowi to odzwierciadlenie, wywodzonej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.), reguły pewności prawa. Problem ten ma kluczowe znacznie o ile określone orzeczenia regulują zasady zachowania w sposób ciągły (np. ramy korzystania ze środowiska). W takim przypadku ujawnienie nawet czasowego stanu pozostawania w obrocie dwu orzeczeń (tu ustał w następstwie wyeliminowania z obrotu obu pozwoleń w 2014) nie pozwala uznać, że występujący okresowo stan rzeczy – pozostawanie w obrocie dwu orzeczeń odmiennie regulujących te same kwestie - nie stanowi o rażącym naruszaniu prawa. Tymczasem, jak wskazano, to właśnie wydanie decyzji z 2013 roku doprowadziło do sytuacji, że w obrocie prawnym postawały dwa akty, regulujące zasady korzystania środowiska przy eksploatacji oczyszczalni gminnej. Wydając więc decyzje z 20213 roku organ administracji rażąco naruszył prawo. Winien był on bowiem – w zależności od oceny uwarunkowań faktycznych (oceny czy uprzednie pozwolenie wygasło) - albo nie stwierdzać nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia z 2008 roku w żadnej części (przyjmując, że w istocie wnioskodawca zrzekł się pozwolenia, występując o nowe) bądź - stwierdzić nieważność całego pozwolenia z 2008 roku, gdyby zostało wydane pomimo pozostawania w obrocie uprzedniego (organ oceniał, że zrzeczenie nie było skuteczne a więc uprzednie pozwolenie nie wygasło). Wydanie innego niż wskazane wyżej jedno z dwu możliwych rozstrzygnięć skutkowało rażącym naruszeniem zasady, że nie jest dopuszczalne wydawanie dwu orzeczeń w tej samej sprawie (reguła materialna, zawarta w art. 156 § 3 K.p.a.). Jednym z ujawnionych następstw patologicznej sytuacji, gdy zasady postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska regulują w określonym czasie dwa odmienne akty administracyjne, był brak możliwości zakończenia prowadzonego przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za okres gdy obowiązywały oba pozwolenia. Po wznowieniu postępowania, wobec ujawnienia posiadania przez Gminę pozwolenia z 2008 roku, na etapie kontroli przestrzegania warunków korzystania ze środowiska w roku 2010, organ administracji nie mógł końcowo rozstrzygnąć sprawy. W następstwie wydania decyzji z 2013 roku wykreowano sytuację, gdy formalnie Gmina dysponowała równocześnie dwoma pozwoleniami w tym samym zakresie – z 2002 i 2008 roku. Ujawniony przykład potwierdza, że pozostawienie w obrocie decyzji z 2013 roku jest nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego (przesłanka kwalifikacji orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa). Wskazać też trzeba, że wydając decyzję z 2013 roku mylnie uznał organ, jakoby wystąpienie z wnioskiem o nowe pozwolenie, w powiązaniu z żądaniem uchylenie za zgodą stron poprzedniego (z 2002 roku), nie mogło stanowić o zrzeczeniu się uprzednich praw Organ ocenił, jakoby taka mylna kwalifikacja żądania strony stanowiła o rażącym naruszeniu prawa. Tezy w uzasadnieniu skarżonego aktu, gdzie przytaczano takie wywody są chybione. Gdyby nawet uznać, że wolą wnioskodawcy była zmiana dotychczasowego pozwolenia, w myśl art. 155 K.p.a. (gdzie obligatoryjnie wymagana byłaby zgoda pozostałych stron), to rozpatrzenie sprawy w ramach innej procedury – wydanie nowego pozwolenia, wobec uznania, że zrzeczono się poprzedniego - nie może być kwalifikowane jako rażące naruszanie prawa. Podobnie sama kwestia braku wszczęcia postepowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia nie może stanowić o wadzie kwalifikowanej aktu w tym przedmiocie (tu - rozstrzygniecie zamieszczone dodatkowo w pozwoleniu z 2008 roku). Nawet oczywiste naruszania procedury mogą być brane pod uwagę tylko w razie gdy wydany w ich następstwie akt jest obiektywnie na tyle wadliwy, że jego pozostawanie w obrocie, w perspektywie skutków społecznych, ekonomicznych, gospodarczych itp. byłoby nie do pogodzenia z regułami państwa prawnego. Wskazana wadliwość decyzji z 2013 roku (mylne przejecie, że do wygaszenia pozwolenia z 2002 roku doszło z rażącym naruszaniem prawa) nie stanowi jednak o jego wadzie kwalifikowanej, w kontekście koniczności stwierdzania jego nieważności. Jak wskazano wcześniej, jego kwalifikowana wadliwość wynika z tego że skutkiem jego wydania było ukształtowanie stanu prawnego, gdy te same kwestie były regulowane dwoma aktami administracyjnymi - oczywiste uchybienie regułom materialnym, wynikającym wprost z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wobec przywołanych uwarunkowań, trafne są zarzuty naruszania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji bezzasadnie bowiem utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzania nieważności decyzji z 2013 roku. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym orzeczeniu.