IV SA/Wa 998/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w L. uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] października 2010r. w całości i orzekł merytorycznie. Mianowicie zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] do podjęcia działań naprawczych polegających na: wstawieniu rurek o średnicy 7,5 cm (czyli średnicy odpowiadającej rozmiarowi starego otworu) dla 75% otworów wentylacyjnych w stropodachu, pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku z zachowaniem zasady, że nowa rurka (ceramiczna, bądź z blachy lub tworzywa sztucznego) musi być umieszczona na wysokości starego otworu, oraz wstawieniu rurek o średnicy 10 cm (czyli średnicy zwiększonej wobec rozmiaru starego otworu) dla 15% otworów wentylacyjnych w stropodachu, pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku z zachowaniem zasady, że nowa rurka (ceramiczna, bądź z blachy lub tworzywa sztucznego) musi być umieszczona na wysokości starego otworu. Jako alternatywne do powyższej czynności wskazano obowiązek powieszenia odpowiedniej liczby sztuk budek lęgowych (dla jerzyka 100szt, dla wróbla 40 szt, dla kawki 10 szt.). Jednocześnie jeśli zobowiązany wykona naprawienie szkody poprzez zamontowanie rurek będzie zmuszony także zamontować budki lęgowe w odpowiednio mniejszej ilości (dla jerzyka 59 szt, dla wróbla 24 szt, dla kawki 6 szt.). Określono dalej, że działania naprawcze prowadzone będą poza okresem lęgowym czyli od dnia 1 października 2011r. do dnia 31 grudnia 2011r. Wspólnota została zobowiązana po zakończeniu działań naprawczych do przedstawienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w L. dokumentacji fotograficznej i opisu przeprowadzonych działań, a także powykonawczej ekspertyzy ornitologicznej. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia [...] czerwca 2010r. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) organizacja ekologiczna zgłosiła szkodę w środowisku w gatunkach chronionych powstałą w L. w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w związku z wykonywaniem prac termomodernizacyjnych. Przeprowadzone postępowanie wskazało na konieczność wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zobowiązującej podmiot do przeprowadzenia działań naprawczych. Na zlecenie Wspólnoty sporządzona została ekspertyza ornitologiczna "Projekt działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]". Ponadto została przeprowadzona kolejna wizja w dniu [...] lipca, która potwierdziła, że prowadzone prace spowodowały zamurowanie szczelin w budynku, zakratowanie otworów wentylacyjnych po obydwu stronach budynku. W związku ze szkodą w gatunkach chronionych powstałą na budynku przy ul. [...] organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2010r. nakładającą obowiązki przeprowadzenia działań naprawczych na Administrację Nieruchomości L. Wskutek odwołania wniesionego przez ten podmiot Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. decyzją z dnia [...] października 2010r. w trybie art. 132 kpa uchylił swoją pierwszą decyzję z dnia [...] października 2010r. i obowiązek naprawienia szkody nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w L. Obecnie rozpoznając odwołanie Wspólnoty organ przeanalizował przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie i stwierdził, że zostało spełnione kryterium wystąpienia szkody w środowisku w chronionych siedliskach, skutkiem czego konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia działań naprawczych. Decyzja organu I instancji zakładała dwa warianty przeprowadzenia działań naprawczych tj. zastosowanie rurek wstawionych ogółem w 90% liczby otworów wentylacyjnych lub zawieszenie 150 budek lęgowych. Zakres tych działań wynikał z "Projektu działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]" Ponieważ w decyzji nie wskazano bazowej liczby otworów wentylacyjnych (nie ma możliwości określenia jaka liczba wykonanych otworów wentylacyjnych przystosowanych zgodnie z zaleceniami, wypełniłaby obowiązki wynikające z decyzji), zapisy w tym zakresie decyzji byłyby niewykonalne. Celem działań naprawczych było odtworzenie miejsc gniazdowania ptaków w przedmiotowym budynku. Sporządzony na potrzeby tego postępowania "Projekt..." bazuje na obserwacjach sąsiednich budynków, które jeszcze nie zostały docieplone. Obserwacje te wykazały występowanie ok. 80 otworów wentylacyjnych, umieszczonych po obydwu stronach budynku, wykorzystywanych przez ptaki do gniazdowania. Organ przychylił się częściowo do odwołania i ustalił, że bazą do odtworzenia miejsc gniazdowania ptaków będą otwory, które pozostały po wykonaniu prac remontowych, i których liczba jest znana i wynosi 68 otworów łącznie po obydwu stronach budynku. Z tego względu, że liczba otworów przed ociepleniem była wyższa, koniecznym było orzeczenie obok konieczności dostosowania istniejących otworów także zawieszenia odpowiedniej liczby budek, która zrekompensuje otwory zasłonięte podczas prac termomodernizacyjnych. W ten sposób nie będzie konieczności zniszczenia części wykonanego ocieplenia budynku. Realizując powyższe przyjęto jako bazę do określenia obowiązku wykonania działań naprawczych liczbę 150 miejsc lęgowych wskazanych w zaleceniach do "Projektu...". Otwarcie 90% otworów pozostałych po ociepleniu dałoby 61 potencjalnych miejsc lęgowych dla ptaków wszystkich trzech gatunków. Wobec tego nie będzie to równoważne z wariantem II decyzji tj. zawieszenie budek lęgowych. Z tego względu konieczne było uzupełnienie liczby miejsc lęgowych poprzez powieszenie budek. Organ nie mógł przychylić się do wniosku strony o ograniczenie obszaru wykonania prac tylko do zachodniej strony bowiem z projektu działań rekompensacyjnych wynika konieczność rozmieszczenia budek lęgowych po obydwu stronach budynku. Ograniczenie wykonanych prac mogłoby zagrozić zakładanemu do osiągnięcia celowi tj. odtworzeniu miejsc gniazdowania ptaków w przedmiotowym budynku. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniósł pełnomocnik zainteresowanej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w L. Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony odwołującej się, art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że miejsca lęgowe ptaków występowały po obu stronach budynku mimo, że nie było żadnego dowodu na tę okoliczność. Skarga wnosi o uchylenie decyzji w części II. 1c,d,e oraz II. 2 a Ib oraz II 3, o dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka osoby, której zakład przeprowadzał czynności remontowe budynku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarga wywodzi, że zaskarżona decyzja jest niekorzystna dla strony, wykonanie działań naprawczych wynikających z decyzji organu I instancji skarżący ocenia na kwotę 9175 zł 50/100 , a wykonanie działań naprawczych wynikających z zaskarżonej decyzji na kwotę 16817 zł 46/100. Nadto kwestionuje ustalenia, że siedliska ptaków znajdowały się po obu stronach budynku tymczasem wykonawca robót remontowych twierdzi, że siedliska te były jedynie po stronie zachodniej budynku. Oświadczenie wykonawcy zostało pominięte. Dalej twierdzi, że opinia firmy E. nie wskazywała na to, że siedliska występowały po obydwu stronach budynku. Wykonanie budek lęgowych jest nie tylko bardziej dotkliwe finansowo, lecz również niewykonalne w ilości wynikającej z decyzji z uwagi na brak takiej ilości drzew na nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, że argument o niewystarczającej ilości drzew do zwieszenia budek dla ptaków nie był dotychczas podnoszony, a przedmiotowa metoda restytucji szkody wynika z wykonanej na zlecenie Wspólnoty opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie organu znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 pkt 2 stanowi, że jej przepisy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowaną przez podmiot korzystający ze środowiska, jeżeli dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ wykazał, że wskutek działań skarżącego, czego on sam co do zasady nie kwestionuje, wystąpiła szkoda w gatunkach chronionych. Mianowicie gatunkami chronionymi są gatunki objęte ochroną w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody oraz gatunki ptaków wędrownych (art. 6 pkt 7 ustawy szkodowej). Takimi gatunkami są jerzyki, wróble i kawki i zostały objęte ochroną ścisłą, co trafnie wywiódł organ powołując się na stosowne przepisy. Dalej prawidłowo stwierdzono, że wszelkie prace polegające na zaklejaniu otworów, gdzie gnieździły się ptaki należy traktować jako zniszczenie lub uszkodzenie części chronionego siedliska przyrodniczego. Poczynione w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne odzwierciedlają prawidłowo stan rzeczy, który miał miejsce w przeszłości a wnioski wyprowadzone z tego stanu faktycznego są zarówno prawidłowe, jak i mające oparcie w obowiązujących przepisach. Otóż konieczne jest wykonanie działań naprawczych, podmiot zobowiązany do tych działań także został prawidłowo wskazany, zważywszy, że co do tej okoliczności były uzasadnione wątpliwości, które w konsekwencji zostały usunięte w drodze decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010r. Spór jedynie budzi zakres i sposób wykonania tych czynności naprawczych. I w tym względzie skarżący w sposób pośredni kwestionuje ustalenia faktyczne organu, polegające na przyjęciu, że miejsca gniazdowania gatunków chronionych występowały zarówno po stronie zachodniej, jak i wschodniej budynku. Wspólnota składając odwołanie od decyzji organu I instancji podniosła dwie okoliczności. Mianowicie wnosiła, aby metoda wstawienia rurek dla otworów wentylacyjnych była wykonywana na bazie tego, co zostało wykonane po remoncie budynku. Chodziło o to, aby nie niszczyć wykonanego ocieplenia, co wiązałoby się z dodatkowymi kosztami. Drugą kwestią był wniosek o ograniczenie działań naprawczych do strony zachodniej budynku, bo od strony wschodniej nie zostały stwierdzone miejsca gniazdowania gatunków chronionych. Organ odwoławczy, w ocenie Sądu, uwzględnił pierwszy z postulatów Wspólnoty tj. ustalił, aby przedmiotowe rurki były wprowadzone do otworów wentylacyjnych według stanu budynku już po ociepleniu. Tym samym zostały wyeliminowane koszty przywrócenia stanu budynku sprzed ocieplenia w zakresie ilości otworów wentylacyjnych, gdzie gniazdowały ptaki. Należy bowiem podkreślić, że wskutek działań remontowych została zmniejszona ilość owych otworów. A jak wskazano w odwołaniu odtworzenie zredukowanych otworów stropodachowych jest trudne do wykonania po wykonaniu ocieplenia ze względu na brak dokumentacji technicznej nieruchomości, która by precyzyjnie określiła położenie zakrytych otworów co do ich rozstawu. Jednocześnie jednak, aby zrównoważyć ilość miejsc gniazdowania przed remontem (więcej) i po dociepleniu budynku (mniej) organ zasadnie ustalił, że konieczne jest zapewnienie dodatkowych miejsc gniazdowania i z tego względu zawarty został w zaskarżonej decyzji wymóg zamieszczenia obok rurek w stropodachu odpowiedniej ilości skrzynek lęgowych. Przy czym to była jedna z alternatywnych metod naprawienia szkody. Pozostała bowiem w niezmienionym kształcie (czyli tak jak w decyzji organu I instancji) kwestia podjęcia działań rekompensacyjnych w postaci zamontowania jedynie odpowiedniej ilości skrzynek lęgowych. I tak 100 budek dla jerzyka, 40 dla wróbla i 10 dla kawki. Z tych względów zarzut skargi, że decyzja organu II instancji pogorszyła sytuację strony skarżącej, czyli doszło do naruszenia art. 139 kpa, nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje obydwu instancji przewidywały metodę – jako alternatywną – powieszenie 100 budek lęgowych dla jerzyka, 40 dla wróbla i 10 dla kawki. Jako drugi do wyboru sposób rekompensacji I instancja przyjęła zamontowanie rurek, ale według stanu sprzed docieplenia, co wiązało się z większą ilością stanowisk gniazdowania i co zostało zakwestionowane przez stronę ze względu na kwestie techniczne (problemy z odtworzeniem konkretnych otworów) i koszty odtworzenia stanu sprzed remontu. Druga instancja uwzględniając wniosek Wspólnoty ustaliła wstawienie rurek do otworów pozostałych po przeprowadzeniu prac termomodernizacyjnych budynku, ale żeby zapewnić prawidłową rekompensację zniszczonych stanowisk lęgowych pod względem ilościowym konieczne było uzupełnienie o odpowiednią liczbę dodatkowych miejsc, które mogą być w takiej sytuacji umieszczone na danym terenie w budkach lęgowych. Nie można twierdzić, że taki sposób działania odszkodowawczego był niekorzystny dla Wspólnoty. Przedstawione przy skardze orientacyjne wyliczenie kosztów tej metody według decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2010r. nie uwzględnia istotnej kwestii – podnoszonej w odwołaniu – mianowicie kosztów doprowadzenia budynku do stanu sprzed remontu w zakresie odtworzenia otworów w stropodachu oraz kosztów samego odtworzenia owych otworów, zważywszy, że nie istnieje dokumentacja techniczna tego obiektu. Wyliczenia tego nie można uznać za rzetelny i precyzyjny kosztorys. Przede wszystkim zostały wycenione tak samo koszty wykonania jednego otworu na 25 zł zarówno w sytuacji gdy trzeba w dużej części odtworzyć te otwory ( z 62 zrobić 180 szt.) i dopiero zamontować rurki, jak i wówczas gdy w istniejące otwory wprowadza się rurki. W ocenie Sądu koszty tych dwóch różnych czynności w żadnym razie nie mogą być tożsame. Nadto z tych kosztorysów wynika, jako pewna hipoteza, że przy metodzie przyjętej w decyzji I instancji przewiduje się wykonanie 180 otworów, a według decyzji organu I instancji jedynie 62. Taki stan wskazuje tym bardziej, że konieczne było przyjęcie przez organ drugiej instancji dodatkowego sposobu działania na zbilansowanie utraconych wskutek prac remontowych stanowisk lęgowych, jakim jest zamontowanie budek lęgowych. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczba otworów przed ociepleniem nie jest równa liczbie po dociepleniu budynku. Gdyby zatem organ przychylił się w całości do odwołania mogłoby to nie przynieść zakładanych celów działań naprawczych. W tej sytuacji powieszenie budek zrekompensuje otwory zasłonięte w trakcie przeprowadzonych prac termomodernizacyjnych. Odnośnie kwestii prowadzenia postępowania dowodowego przez sąd administracyjny na okoliczność miejsc gniazdowania gatunków chronionych - wniosek o przesłuchanie świadka zgłoszony w skardze został cofnięty przez pełnomocnika skarżącego. Jak już wyżej wskazano Sąd administracyjny ma za zadanie zbadanie legalności zaskarżonego orzeczenia, nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego i ustalanie stanu faktycznego. To należy do obowiązków organu administracji publicznej. Kwestia zatem, czy po obydwu stronach budynku znajdowały się stanowiska lęgowe, czy tylko po zachodniej nie może być przedmiotem postępowania sądowego. Sąd ma obowiązek jedynie ocenić, czy organ prawidłowo, zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie wyjaśniające ustalił tę okoliczność i czy prawidłowo ustosunkował się do tego zarzutu strony zgłaszanego w trakcie postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zakres działań naprawczych wynikał z "Projektu działań rekompensacyjnych utratę siedlisk lęgowych ptaków w budynku przy ul. [...]" wykonanego na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej. Z opracowania tego wynika konieczność równomiernego przystosowania otworów wentylacyjnych lub rozmieszczenia budek lęgowych po obu stronach budynku. Tym bardziej, że obserwowane jest wykorzystanie otworów wentylacyjnych na miejsca lęgowe po obu stronach budynków sąsiadujących z budynkiem przy ul. [...]. Ograniczenie prac do strony zachodniej mogłoby zagrozić zakładanemu do osiągnięcia celowi. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego mu opracowania, nie znalazł podstaw aby zakwestionować poczynione w nim założenia i ustalenia. Strona jednocześnie na etapie postępowania administracyjnego nie przedłożyła żadnych wniosków dowodowych, które miałyby posłużyć do odmiennych ustaleń od tych wynikających z opracowania wykonanego przez E. Niewątpliwie przyjęte w opracowaniu ustalenia opierają się na pewnym założeniu poczynionym w oparciu o całokształt sytuacji (budynki położone obok przedmiotowego obiektu) wskutek braku możliwości dokładnego odtworzenia stanu lęgowisk sprzed wykonania remontu. Z reguły takie opracowania zawierają pewne przybliżone dane, bo niemożliwe jest precyzyjne zbadanie tego, co uległo zniszczeniu. Nie oznacza to jednak, że są one wadliwe i nie mogą zostać przyjęte jako podstawa ustaleń faktycznych. Nie jest zrozumiały racjonalnie zarzut ustalenia w decyzji, że działania naprawcze będą prowadzone poza okresem lęgowym. Jak trafnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, termin wykonania tych działań podyktowany został tym, aby prowadzone w niewłaściwym okresie działania naprawcze nie spowodowały dodatkowej szkody w środowisku. Kwestia, że nie istnieje odpowiednia liczba drzew, na których można by zamontować budki lęgowe także nie była podnoszona w postępowaniu administracyjnym. Należy jednak podnieść, że twierdzenie to nie zostało poparte żadnymi konkretnymi danymi i przeliczeniami, jak również nie wskazuje żadnego założenia lokalizacji tych budek, którego zastosowanie powodowałoby stan niemożności lokalizacji tych budek (np. trzy budki na jednym drzewie). Z tego względu Sąd uznał, że argument ten nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.