IV SA/Wa 998/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...], z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu BLW 18 o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,0 × 3,0 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 6,0 m na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i Al. [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już nośnika reklamowego. Z materiału dowodowego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] przylega do działek stanowiących ulicę [...] i Al. [...]. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej działki wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, którym w tym przypadku jest Zarząd Dróg Miejskich. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na to, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium podzieliło ten pogląd, jednocześnie wskazując, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w zakresie uznania, że przedmiotowy nośnik może stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym jest uzasadnione. Ponieważ odmowa uzgodnienia ma charakter wiążący dla organów właściwych w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny i pozwala poczynić wyczerpujące ustalenia co do stanu faktycznego sprawy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika jakie jest położenie nośnika reklamowego, co jest podstawowym elementem stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ I instancji prawidłowo zwrócił się o uzgodnienie inwestycji do ZDM. Z uwagi na fakt, że w niniejszym przypadku organ uzgadniający jest jednocześnie organem orzekającym w sprawie w przedmiocie uzgodnienia nie wydaje się postanowienia, co nie oznacza, że nie ma w takim przypadku obowiązku uzgodnienia inwestycji. W takim przypadku uzgodnienie następuje w formie pisemnej opinii, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ zarządca drogi wypowiedział się w przedmiocie planowanej inwestycji negatywnie, nie było konieczne przeprowadzanie pełnego postępowania w sprawie, w tym analizy, ponieważ jej wyniki (wobec odmowy uzgodnienia przez organ opiniujący) nie miałyby znaczenia dla wyniku sprawy. Kolegium wskazało również, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego są to odrębne, niezwiązane i niekonkurencyjne względem siebie postępowania administracyjne. Decyzję w przedmiotowej sprawie wydał Zarząd Dzielnicy [...], który uzyskał kompetencję do jej wydania na podstawie § 17 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. wniosła A. S.A. z siedzibą w W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. podnosząc, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, gdyż organ I instancji nie załączył do przesłanych akt wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie załączył również pisma z dnia 22 czerwca 2011 r., stanowiącego odpowiedź na powyższy wniosek. Skarżąca Spółka zakwestionowała tryb przeprowadzonego w sprawie uzgodnienia. Podniosła również, że Zarząd Dróg Miejskich odmawiając uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na usytuowanie reklamy w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych, swoje uwagi zawarł jedynie w piśmie skierowanym do Urzędu W., czym naruszył określoną przepisami prawa formę uzgodnienia. W ocenie skarżącej, uzasadnienie decyzji oraz zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają stwierdzić w jakiej odległości od krawędzi jezdni przedmiotowy nośnik reklamowy się znajduje. W sprawie brak jest dowodów potwierdzających stanowisko ZDM, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym nie wiadomo z jakich przyczyn i w oparciu o jakie dowody organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenia art. 10 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiająca ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego typu BLW 18 o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,0 × 3,0 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa 6,0 m na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i Al. [...] w Dzielnicy [...]. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) decyzje o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Według art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086) zarządcami dróg są organy administracji rządowej, lub jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Są to w odniesieniu do dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych – zarząd powiatu, gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja na terenie części działki nr [...] w obrębie [...], znajdować się będzie w rejonie ulic: [...] i Al. [...] w Dzielnicy [...], zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie organem, który powinien uzgadniać na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Prezydent W. Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło w niniejszej sprawie w formie opinii wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich. Jest to jednostka organizacyjna podlegająca i znajdująca się w strukturach Prezydenta W. Tak więc w niniejszej sprawie nastąpiła sytuacja, w której organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest zarazem zarządcą drogi. Nie można zatem uznać, że Zarząd Dróg Miejskich jest innym organem w myśl art.106 § 1 k.p.a. Uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi mieć w takiej sytuacji formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby skarżącej zażalenie. W przypadku, gdy właściwym organem do uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej jest zarazem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach, opinia w tym przedmiocie nie ma formy postanowienia. Niemniej jednak treść tej opinii powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie wydana została opinia Zarządu Dróg Miejskich w W. Treść opinii została powołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W związku z tym nie można uznać, że skarżąca została pozbawiona możliwości kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Składając odwołanie od decyzji organu I instancji, skarżąca zaskarżyła decyzję również w tym zakresie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Co za tym idzie, może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu głównym. Zauważyć należy, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na proponowane rozstrzygnięcie, które zarządca drogi zobowiązany jest - jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1 stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a przy drogach wojewódzkich i powiatowych co najmniej 8 m. Obiektem budowlanym stosownie do brzmienia art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) są m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że przedmiotowy nośnik reklamowy spełnia powyższe przesłanki. W przedmiotowej sprawie, organy wykazały, że wolnostojący nośnik reklamowy jest usytuowany w odległości, która narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z opinii Zarządu Dróg Miejskich w W., odmowa uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego polegającego na montażu wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie skrzyżowania z Al. [...] wynika z faktu usytuowania reklamy w odległości od krawędzi jezdni ul. [...] mniejszej niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko to zostało podtrzymane w decyzji organu I instancji. Wprawdzie organy obu instancji nie wskazały kategorii drogi jaką jest ul. [...] w W., to jednak przesądziły, że usytuowanie nośnika reklamowego znajduje się w odległości mniejszej od krawędzi jezdni ul. [...] niż to przewiduje ustawa o drogach publicznych w art. 43 ust. 1. Zatem wyjaśniono, że usytuowanie nośnika reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że umieszczenie nośnika reklamowego w odległości mniejszej od krawędzi jezdni ul. [...] niż określa to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi nie może udzielić zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. W przedmiotowej sprawie, odmawiając uzgodnienia inwestycji, wskazano na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, w sprawie nie został udowodniony zarzut skargi, że organ I instancji nie przekazał organowi odwoławczemu kompletnego materiału dowodowego. Z odwołania znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie wynika, żeby dołączone były do niego jakiekolwiek załączniki. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Organ I instancji przed wydaniem decyzji zawiadomił strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu dowodów i uzgodnień oraz o tym w jakim czasie i miejscu strona może zapoznać się z zebranymi dowodami, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem I instancji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, obligująca organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów nie została w niniejszej sprawie naruszona. Nieuzasadnione są również zarzuty skargi związane z postępowaniem o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż przewidziana na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie Kolegium wskazało, że jest to odrębne postępowanie administracyjne, prowadzone na innej podstawie prawnej aniżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.