IV SA/Wa 998/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej również jako "Prezes KZGW", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania A.W. (dalej jako "skarżącego") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako "Dyrektora RZGW’, "organu pierwszej instancji"), z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor RZGW po rozpatrzeniu wniosku A.W., odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania dwóch obiektów budowlanych - budynków gospodarczych na budynki letniskowe, na terenie nieruchomości położonej w rejonie km 207+500 rzeki B., na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości M., gm. M. Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, wnosząc o jej uchylenie i zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), dalej "ustawy - Prawo wodne". Odwołujący się zarzucił w szczególności naruszenie przepisu art. 88l ust. 1 w związku z art. 88k ustawy - Prawo wodne poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że zmiana sposobu użytkowania budynków należących do skarżącego utrudni ochronę przeciwpowodziową i zwiększy ryzyko powodziowe, pomimo że całokształt okoliczności nie pozwala na stwierdzenie, iż zagrożenia takie wystąpią. Następnie w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r., przesłanym w ślad za odwołaniem, skarżący dodatkowo wyjaśnił, że jego zabudowania istnieją od wielu lat (prawdopodobnie 70- tych lub 80-tych). Ponadto zaznaczył, że istnieją budynki dużo bliżej rzeki B. posadowione na tych samych wysokościach co nieruchomości objęte wnioskiem o zwolnienie z zakazów (np. działka nr [...]). Odwołujący się podkreślił-również, że ze zmianą sposobu użytkowania nie łączy się żadna ingerencja fizyczna w przedmiotowe nieruchomości i ich otoczenie. Prezes KZGW, rozpatrując odwołanie, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji oraz z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Ustalono, że planowane przedsięwzięcie polega na zmianie sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych (zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w m. M. , gm. M. , pow. siemiatycki, woj. [...]) na budynki rekreacji indywidualnej. Budynki są wymiarów: pierwszy - 5 x 6 m, drugi - 7,10 x 4,85 m. Są to budynki parterowe (bez podpiwniczeń), posiadają konstrukcję szkieletową drewnianą, są obite deskami. Posadowione są na bloczkach betonowych. Budynki wykonane są prawie w całości z materiałów naturalnych (drewno). Ścieki planuje się odprowadzać do gminnej kanalizacji. Zgodnie ze sporządzonym przez Dyrektora RZGW w [...] na podstawie art. 79 Prawa wodnego "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - Etap I - rzeka B." działka nr ew. [...] w m. M. , gm. M. , znajduje się w rejonie km 207+500 rzeki B. , w zasięgu zalewu wodą Q1% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą Q10%(o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat), tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z powyższego "Studium..." wynika, że rzędna zwierciadła wody (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat) dla tej lokalizacji wynosi 123,37 m n.p.m., natomiast rzędna zwierciadła wody Q10% (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat) wynosi 122,40 m n.p.m. Zgodnie z załączoną do wniosku mapą oraz mapą dołączoną do pisma z dnia 5 czerwca 2014 r., przedmiotowe budynki usytuowane są na lokalnym wzniesieniu terenu o rzędnych ok. 121,50 - 121,80 m n.p.m., co oznacza, że w przypadku wystąpienia wody Q1% głębokość zalewu tego terenu może osiągnąć 1,57 - 1,87 m, zaś w przypadku wystąpienia wody Q10% głębokość ta wyniesie 0,6 - 0,9 m. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, z dołączonych do akt sprawy map sytuacyjno-wysokościowych wynika, że poziomy parterów budynków wyniesiono do rzędnych odpowiednio: 122,18 m n.p.m. i 122,45 m n.p.m. Zatem rzędne te są niższe niż rzędna zwierciadła wody Q1%. Poziom posadowienia tylko jednego z ww. budynków przekracza, i to jedynie o 0,05 m, rzędną zwierciadła wody Q10%. Analizując usytuowanie nieruchomości względem rzeki B. (na podstawie dokumentów zawartych w aktach sprawy) organ odwoławczy stwierdził, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Dodatkowo, Prezes KZGW wskazał, że mapa zagrożenia powodziowego, która jest dostępna na Hydroportalu KZGW i podlega obecnie procedurze weryfikacji, potwierdza, że teren objęty wnioskiem znajduje się w zasięgu zalewu wodą O1%(prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat), tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych, które zgodnie z przeznaczeniem powinny służyć do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu, na budynki rekreacji indywidualnej, które są przeznaczone do okresowego wypoczynku, wpływa na zwiększenie ryzyka powodziowego i strat powodziowych. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Wskazana głębokość zalewu przedmiotowej nieruchomości oraz głębokość zalewu na drodze dojazdowej do nieruchomości, może spowodować utrudnienie w samodzielnej ewakuacji, w szczególności w sytuacji, gdy turyści nie będą świadomi istniejącego zagrożenia (we wniosku skarżący wskazał, że planuje rozwój działalności gospodarczej ukierunkowanej na rozwój turystyczny), i wymagany będzie udziału służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje, w ocenie organu odwoławczego, wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto Prezes KZGW zwrócił uwagę na potrzebę zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia, gdyż jak zauważył organ I instancji - zmianie sposobu użytkowania budynków gospodarczych na budynki rekreacji indywidualnej będzie towarzyszyło podnoszenie standardu ww. obiektów związane z umożliwieniem sezonowego przebywania w nich ludzi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. Odnosząc się do informacji zawartych we wniosku o zwolnienie z zakazów, że według wiedzy skarżącego droga przebiegająca nieopodal jego działki od strony rzeki B. nie była zalana wodą (nawet w 2013 r., gdy "B. wystąpił z koryta obficie"), podobnie budynki, które stoją tam od wielu lat, Prezes KZGW stwierdził, że przy analizowaniu zagrożenia powodziowego nie rozpatruje się tylko udokumentowanych powodzi, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w przyszłości. Ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Odpowiadając na argument, że istnieją budynki dużo bliżej rzeki B. posadowione na tych samych wysokościach co nieruchomości skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że zabudowa sąsiedniego terenu, nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Podsumowując Prezes KZGW stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania dwóch budynków gospodarczych na budynki rekreacji indywidualnej wiąże się z większym narażeniem użytkowników tych budynków na niebezpieczeństwo (ze względu na czasowe przebywanie w budynkach), ze wzrostem wartości mienia (a więc w przypadku powodzi wystąpią większe straty materialne), utrudnioną ewakuacją oraz wzrostem kosztów akcji ratowniczej w przypadku wystąpienia powodzi. A.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Prezesa KZGW, zarzucając naruszenie art. 88k i art. 88 l ustawy – Prawo wodne, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że zmiana charakteru budynków położonych na działce nr [...] w M. u z gospodarczych na letniskowe będzie miała wpływ na zagrożenie powodziowe, a tym samym nie można wydać decyzji o zwolnieniu z zakazów, o których mowa w art. 88l. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że głównym argumentem organów administracji przemawiającym za odmową zwolnienia z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jest przede wszystkim hipotetyczny wzrost wartości budynków, który rzekomo nastąpi w przypadku zmiany sposobu ich użytkowania, a co za tym idzie większe straty materialne w razie wystąpienia powodzi. Zdaniem skarżącego, taki tok rozumowania stoi ono w sprzeczności z ratio legis przepisów art. 88l i 88k ustawy - Prawo wodne. Celem tych przepisów jest realna ochrona przed ryzykiem powodzi i związanych z tym strat, a więc zniszczeniem mienia czy zagrożeniem życia. Skarżący podniósł, że zmiana charakteru użytkowania należących do niego budynków pomimo, iż można ją teoretycznie zakwalifikować do kształtowania zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, nie może być jednak uznana za zmianę, która w jakikolwiek sposób wpłynie na ochronę ludzi i mienia przed powodzią. Będzie miała ona jedynie formalny charakter i nie będą się z nią wiązały jakikolwiek fizyczne zmiany w zagrożonym powodzią obszarze, a tylko o takich zmianach, zdaniem skarżącego, może być mowa w kontekście przepisów art. 88I i 88k Prawa wodnego. Skarżący podniósł, że ryzyko zalania terenu, na którym posadowione są należące do niego budynki, zawsze będzie takie samo, niezależnie od tego czy będą one budynkami gospodarczymi, czy budynkami przeznaczonymi do czasowego przebywania turystów dlatego też nie można twierdzić, aby ewentualne przebywanie większej ilości osób na tym terenie gdzie znajdują budynki miało jakikolwiek wpływ na prawdopodobieństwo jego zalania przez rzekę. Ewentualne zwiększenie (czysto hipotetyczne) kosztów akcji ratowniczej prowadzonej w stosunku do większej ilości osób nie może być – zdaniem skarżącego - uznane za czynnik mogący mieć wpływ na zwiększenie ryzyka powodziowego, gdyż za czynniki takie mogą zostać uznane jedynie fizyczne zmiany w ukształtowaniu i zagospodarowaniu terenu zalewowego. Skarżący zarzucił także, że w zaskarżonych decyzjach całkowicie pominięto kwestię zwolnienia go z zakazów wynikających z art. 40 Prawa wodnego. W tym wypadku zwolnienie z zakazów byłoby jedynie formalnością gdyż nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa zostanie wkrótce podłączona do nowoczesnej sieci kanalizacyjnej wybudowanej przez Gminą M. , nie mniej jednak w zaskarżanych rozstrzygnięciach kwestia ta została całkowicie pominięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2104 r., 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy art. 88l ust 1 i 2 ustawy prawo wodne, które zabraniają na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych, sadzenia drzew lub krzewów z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służących do wzmacniana brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, przebudową lub remontem drogi rowerowej a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego. . Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od w.w. zakazów określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Niesporne było że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie zagrożonym powodzią. Aby ocenić czy rzeczywiście nie istniały przesłanki do zwolnienia należy zdefiniować pojęcie "zarządzania ryzykiem powodziowym". Ustawa nie definiuje tego pojęcia. W art. 9 pkt 1b ustawy prawo wodne mowa jest o celach zarządzania ryzykiem powodziowym. W rozumieniu ustawy chodzi o czynności służące ograniczeniu negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Inaczej mówiąc Dyrektor RZWG może zwolnić od zakazów o ile proponowane przez inwestora działania nie będą miały negatywnego wpływu m.in. na ludzi czy środowisko w przypadku powstania powodzi, nie zwiększą negatywnych skutków związanych z powodzią w zakresie możliwości zarządzania ryzykiem powodziowym. W związku z tym należy się zgodzić z organem, że w przypadku zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek letniskowy, rekreacyjny odstąpienie od zakazów budowy obiektów budowlanych może doprowadzić do znacznych utrudnień zarządzania ryzykiem powodziowym. Wynika to z tego, że budynek rekreacyjny to przecież budynek przeznaczony na pobyt ludzi, którzy w nim mieszkają. Budynek gospodarczy przeznaczony jest natomiast na czasowy i raczej sporadyczny pobyt ludzi. Budynek przeznaczony na pobyt ludzi musi być wyposażony w infrastrukturą pozwalającą na tego rodzaju pobyt i to zarówno sanitarną jak i lokalową. Z pobytem ludzi w tego rodzaju budynku związane jest posiadanie mienia potrzebnego do funkcjonowania na co dzień podczas gdy w budynku gospodarczym co najwyżej można znaleźć sprzęt pewnej wartości. Nie ulega wątpliwości, że dobro jakim jest życie i zdrowie człowieka jest dobrem wyższym niż jego mienie. W tym wypadku, z uwagi na konieczność zapewnienia ludziom warunków do życia konieczne będzie także dokonanie nakładów inwestycyjnych które także jako wartość nie pozostają bez znaczenia przy ocenie skutków zagrożenia przeciwpowodziowego. W związku z tym w przypadku powodzi ryzyko jej skutków odnosi się nie tylko do mienia ale przede wszystkim do ludzi, a co za tym idzie, zwiększa nakłady akcji przeciwpowodziowych z tym związanych a w konsekwencji utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym – art. 88l pkt 3 ustawy. Wbrew temu co wywodzi skarżący w skardze celem regulacji prawnych związanych z ochroną przeciwpowodziową nie jest wyłącznie realna ochrona przed ryzykiem powodziowym i związanych z tym strat. W przepisach tych chodzi o stworzenie takiego systemu i kształtowania terenu aby zapewnić, w razie powodzi, jak największą ochronę mienia i ludzi. Jednym ze sposobów realizacji tych celów jest ograniczenie zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego. Dopuszczenie tego rodzaju zabudowy zwiększy ryzyko związane z zagrożeniem ryzykiem powodziowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, proponowane przez skarżącego zmiany w sposobie zagospodarowania przestrzennego będą miały istotny wpływ na ochronę ludzi i mienia w razie powodzi nie mówiąc już o tym, że zwiększą koszty akcji ratowniczej w związku z koniecznością ratowania większej liczby osób, które zamieszkiwałby na terenie zagrożenia powodzią. Oczywiście ma rację skarżący, że generalnie ryzyko zalania jest podobne jak chodzi o teren na którym posadowiony jest budynek mieszkalny czy budynek gospodarczy. Jednakże, z powodów o których była mowa wyżej, funkcja budynku utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym bardziej niż w przypadku budynku gospodarczego. Zwolnienie od zakazów jest możliwe gdy budowa obiektów budowlanych "nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym" – o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Nie chodzi więc o zwiększenie ryzyka powodziowego rozumianego jako możliwość wystąpienia powodzi ale o sytuację w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska. Odnosząc się do kwestii pominięcia możliwości zwolnienia skarżącego od zakazów wynikających z art. 40 Prawa wodnego, stwierdzić należy, że są to zakazy mające wpływ na stan wód i nie mieści się w nich przedmiotowa inwestycja jako, że nie spełnia kryteriów o jakich mowa w tym przepisie. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego i po rozważeniu zarzutów skarżącego Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności wydanych decyzji. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie a ustalone fakty i oceny znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji i uzasadnienia. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.