IV SAB/Wa 101/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącej D.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 28 marca 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga D. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 12 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako [...] kat. [...] o pow. 5755 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w K. KW nr [...], stanowiącej własność T. K. Zarządzeniem Sądu z dnia 6 kwietnia 2017 r. wezwano skarżącą do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa – w rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji – wystąpiła do wymienionego Ministra w trybie art. 37 § 1 kpa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnie nadesłanie tego wezwania bądź jego odpisu z adnotacją organu wskazującą na datę złożenia tegoż wezwania. O powyższą informację zwrócono się również do pełnomocnika organu, zakreślając mu siedmiodniowy termin do dokonania czynności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie przy piśmie z dnia 6 maja 2017 r. skarżąca nadesłała kserokopię zażalenia z dnia 12 maja 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie i kserokopię ponowionego zażalenia z dnia 20 września 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Adresatami obu zażaleń skarżąca uczyniła Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej [...], zaś Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa zostały przesłane jedynie do wiadomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. stwierdził, że w aktach brak jest wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy kwestionowaniu przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracyjny. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest więc uprzednie pisemne wystąpienie do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Właściwym organem w tej sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, ponieważ nad Ministrem nie ma organu wyższego stopnia. Brak spełnienia tego warunku skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Oznacza to, że jeżeli strona nie wezwała właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu postępowania, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instytucja wezwania ma przyczyniać się bowiem do załatwienia sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero, jeżeli organ nie zastosuje się do wezwania, to zaistnieje przesłanka do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Wprawdzie skarżąca pismami z dnia 12 maja 2016 r. i z dnia 20 września 2016 r. zwróciła się z zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże pisma te nie mogą zostać przez Sąd zakwalifikowane jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że adresatami obu zażaleń skarżąca uczyniła Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej [...], zaś Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa zostały przesłane jedynie do wiadomości. Przepis art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnia, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach rozumie się przez to m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów. Zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawie do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącej z dnia 12 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji – podległym bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów w znaczeniu służbowym – nad którym nie ma organu wyższego stopnia i to bezpośrednio do tego właśnie Ministra należało wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przewlekłością prowadzonego postępowania. Ponadto, sama skarżąca swoje pisma z dnia 12 maja 2016 r. i z dnia 20 września 2016 r. nazywa jako "zażalenie" na niezałatwienie sprawy w terminie, podkreślając w treści pisma, że składa "zażalenie", a więc składając wymienione pisma czyniła to w przekonaniu i z pełną świadomością, że składa właściwy środek zaskarżenia, tj. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Tymczasem art. 37 § 1 kpa przewiduje dwa środki zaskarżenia i wskazuje kiedy służy zażalenie, a kiedy należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i środków tych nie można używać zamiennie, gdyż dla wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa nie jest obojętne czy wniesione zostanie zażalenie, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz czy sprawa dotyczy bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto przepis ten rozróżnia dwa rodzaje postępowań: 1) niezałatwienie sprawy w terminie, rozumiane jako bezczynność organu oraz 2) przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis tego art. 37 § 1 kpa wyraźnie stanowi, że zażalenie przysługuje do organu wyższego stopnia. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje wówczas, gdy w bezczynności albo w przewlekłym prowadzeniu postępowania pozostaje organ wyższego stopnia – tak jak w niniejszej sprawie – i wówczas już nie ma nad nim organu wyższego stopnia. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma, które mogłoby być uznane za wezwanie Ministra do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa, stanowi przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Powołany przepis wiąże bowiem skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc odpowiednio zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału aktowego wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa przewlekłym prowadzeniem postępowania. Niezłożenie takiego wezwania z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności albo przewlekłości i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. W konsekwencji, niewyczerpanie przez skarżącą środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi, skutkuje jej niedopuszczalnością. Wobec niewniesienia przez skarżącą właściwego środka zaskarżenia, jaki służył jej w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.